II SA/Sz 289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] , odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, elektroenergetyczną, chłodniczą, kanalizacji deszczowej, położonej przy ul. [...] dz. nr [...] obręb[...] . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że dla działki inwestycyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] obowiązują zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1202 z dnia 14 marca 2013 r.). Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem teren elementarny [...] objęty jest strefą konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej. W strefie tej występują układy przestrzenne wyróżniające się walorami historycznej kompozycji, które miejscowym planem zostały wskazane do zachowania. Ponadto zarówno ogólne ustalenia planu jak i zapis szczegółowy dla terenu elementarnego [...] wskazują, że na terenie działki nr [...] obręb [...] jest możliwa rozbudowa budynku jednorodzinnego, ale tylko od strony ogrodu i to w taki sposób, ażeby ściana boczna budynku została zachowana. Ścianą boczną budynku przy ul. [...] jest ściana szczytowa, do której przylega garaż. Według Wojewody rozbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiekt budowlanego powodująca zwiększenie jego powierzchni zabudowy, kubatury i powierzchni użytkowej. Nadbudowa natomiast to rodzaj budowy, w wyniku której również powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, ale na już istniejącej części obiektu budowlanego (brak robót związanych z realizacją fundamentów). Nadbudowa nie zwiększa zatem powierzchni zabudowy, ale zwiększa kubaturę, powierzchnię użytkową obiektu i wysokość obiektu w miejscu nadbudowy. Użyte w Miejscowym planie określenie rozbudowa ma szersze znaczenie i należy je rozumieć zarówno jako rozbudowa jak i nadbudowa w znaczeniu opisanym powyżej. Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę zatytułowany "przebudowa z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr [...] , obręb [...] położonej przy ul. [...] przedstawia: I. w części inwentaryzacyjnej - dwukondygnacyjny częściowo podpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, przekryty wysokim dachem dwuspadowym. Budynek przylega jedną ścianą szczytową do sąsiedniego segmentu przy ul. [...] , natomiast do drugiej ściany szczytowej dobudowany został parterowy garaż przylegający do garażu przynależnego budynkowi przy ul. [...] II. w części projektowej rozbiórkę istniejącego garażu, - odbudowę garażu ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną i jego nadbudowę nawiązującą wysokością i kształtem dachu do istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...], rozbudowę garażu o jedną kondygnację w parterze od strony ogrodu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaprojektowana inwestycja stanowi rozbudowę (w pionie) budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę odbudowanego dawnego garażu. Nadbudowa ta, powiększająca powierzchnię użytkową budynku i jego kubaturę, jest rozbudową w znaczeniu miejscowego planu, która narusza jego ustalenia - § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 - zakazujące rozbudowy budynku od strony ulicy i nakazujące utrzymanie obrysu istniejącej ściany bocznej budynku mieszkalnego. J. M. zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na złamaniu wynikającej z przepisu art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez odniesienie się przez organ II instancji do nowych, wcześniej nie wskazywanych przez organ I instancji okoliczności, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że do wskazywanego naruszenia nie doszło: 2. naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieudostępnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do nowo wskazywanych okoliczności, w każdym zaś wypadku: 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że posiadający fundamenty i dach garaż nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a w efekcie: 2) przepisu § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego Uchwałą nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. z 2008 r. Woj. Zach. poz. 1202.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, co zaś doprowadziło do: 4. naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającego na jego błędnym zastosowaniu, a w efekcie 5. naruszenia przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że organy administracji publicznej obowiązane są do orzekania w sprawie na podstawie materiału znanego stronom i nie przywoływania nowych argumentów, choćby popartych uprzednio zgromadzonym materiałem dowodowym, z uwagi na możliwość pozbawienia w ten sposób strony możliwości skutecznej ochrony swoich praw oraz odebranie jej uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu, z wyraźnie zarysowanym podziałem na organy I i II instancji. Dalej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie najważniejszym zagadnieniem jest rozumienie pojęcia budynku. Skoro organ odwoławczy uznaje, że ewentualna rozbudowa garażu stanowiłaby rozbudowę budynku mieszkalnego, to rozbudowa taka następowałaby jedynie od strony ogrodu, nie zaś od strony ulicy. Jednocześnie linia boczna budynku nie uległaby zmianie, ściana bowiem zostałaby odtworzona w tym samym miejscu, jedynie z założeniem rozbudowy w kierunku ogrodu. Idąc zaś dalej tym tokiem rozumowania, również nadbudowa, nawet przy przyjęciu, iż stanowi ona "rozbudowę w pionie" nie wykroczyłaby poza istniejącą już wysokość obiektu. Błędnie interpretując pojęcie budynku, organ zaprzeczył sam sobie, bowiem w wyniku planowanej budowy, nie ulegnie zmianie szerokość budynku, położenie ściany krańcowej bowiem się nie zmieni, ani też nie zostanie dokonana żadna rozbudowa budynku od strony ulicy. Przy tym wysokość dachu nie przekroczy wysokości istniejącego już obiektu, zaś formy i kąty połaci dachowych od strony elewacji frontowej i bocznych nie zmienią się. W ocenie skarżącego, rozbudowa polegać będzie na powiększeniu powierzchni zabudowy budynku, co będzie skutkowało zwiększeniem powierzchni użytkowej, powierzchni zabudowy i kubatury. Zamierzenie budowlane polega bowiem na przebudowie części mieszkalnej i garażowej, nadbudowie części garażowej oraz rozbudowie budynku w kierunku ogrodu. Co za tym idzie, inwestycja, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy zamierzenia, w skład której wchodzą różne rodzaje robót budowlanych, tj. przebudowa, nadbudowa i rozbudowa. Istotą sporu jest fakt, iż projektowana rozbudowa dotyczy części budynku w kierunku ogrodu, a więc w żadnej mierze nie od strony ulicy. W części zaś frontowej (od strony ulicy) projektowana jest nadbudowa a nie jak błędnie przyjął organ, rozbudowa. Tylko przy rozbudowie, konieczne jest stosowanie uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie znajdą one zastosowania do prac budowlanych polegających na nadbudowie, bowiem winna ona być traktowana jako odrębny rodzaj prac budowlanych. Prac zaś planowanych nad istniejącym garażem nie można traktować jako rozbudowy lecz jako nadbudowę. W zaskarżonej decyzji wadliwie zakwalifikowano te prace jako rozbudowę. Nadto organ II instancji wprowadził nieznaną ustawie ani planowi zagospodarowania przestrzennego definicję rozbudowy jako "rozbudowę w pionie budynku mieszkalnego poprzez nadbudowę odbudowanego danego garażu". Jeżeli ustawodawca (również Rada Miasta) chce wprowadzić odmienne rozumienie definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane wówczas dokonuje tego w słowniczku znajdującym się na początku określonego aktu prawnego. Plan zagospodarowania przestrzennego takiej odmiennej definicji pojęcia nadbudowa czy rozbudowa nie wprowadza. Inne rozumienie zatem pojęcia nadbudowy niż powszechnie przyjęte nie jest prawidłowe. Reasumując skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i organ miał obowiązek wydać decyzje o pozwoleniu na budowę. Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem. Podstawę prawną wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, przewidzianym w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest respektowanie postanowień wyrażonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizując nałożony obowiązek organy obu instancji dokonały analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Samosierry", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1202 z dnia 14 marca 2013 r.). Prawidłowo organy ustaliły, że planowana inwestycja realizowana ma być w granicach terenu elementarnego oznaczonego w planie symbolem [...] przeznaczonego ustaleniami szczegółowymi pod zabudowę mieszkaniową szeregową (§ 94 ust. 1 pkt 1 planu). W ustaleniach szczegółowych zawarto również ustalenia dotyczące kompozycji, formy zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, określając w § 94 ust. 3 pkt 5: "dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych: a) wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej, b) o maksymalnej wysokości nie wyższej niż istniejąca wysokość obiektu, c) przy zachowaniu formy i kątów istniejących połaci dachowych od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych, d) z możliwością doświetlenia poddaszy od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych wyłącznie oknami połaciowymi;" Interpretacja wyżej przytoczonych ustaleń planu stała się sporna między organami a skarżącym. W rezultacie do rozstrzygnięcia wyłoniła się kwestia czy słusznie organy uznały, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z ww. przytoczonymi ustaleniami planu i w związku z tym prawidłowo nałożony został na skarżącego obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu – na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy. W tym zakresie Sąd zgadza się z dokonaną przez organy interpretacją ustaleń planu miejscowego. Jednak zanim Sąd wyjaśni motywy zajętego stanowiska wskazać należy, że chybiony jest zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 3 pkt 2 ustawy. W żadnym miejscu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się stwierdzenia, iż znajdujący się na posesji skarżącego garaż nie jest budynkiem. Przeciwnie według Wojewody garaż ten jest budynkiem, tyle że samodzielnym i położonym w stosunku do budynku mieszkalnego w taki sposób, że razem z innymi budynkami tworzą zabudowę szeregową. Powyższe stanowisko Wojewody uznać należy za prawidłowe. Znajdująca się w projekcie budowlanym inwentaryzacja budynku mieszkalnego, którego dotyczyć ma projektowana inwestycja, potwierdza stanowisko Wojewody, że do budynku tego przylega budynek garażowy. W takiej sytuacji prawidłowe jest również stanowisko organów, że projektowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń tych bowiem jednoznacznie wynika, że dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych i to wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej. A zatem planowane przez skarżącego roboty budowlane obejmujące rozbiórkę istniejącego garażu i, jak podaje, nadbudowanie w tym samym miejscu budynku mieszkalnego, wykraczają poza obrysu istniejącej ściany bocznej budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że budynek mieszkalny i garaż stanowią jeden obiekt – budynek jednorodzinny, to i tak uznać należy, że inwestycja projektowana przez skarżącego nie jest zgodna z ustaleniami planu. Wprawdzie w takim przypadku jako ścianę boczną budynku jednorodzinnego traktować należałoby ścianę garażu położoną przy granicy działki, a zatem planowana inwestycja stanowiłaby nadbudowę od strony ulicy. Jednak nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że użyte w § 94 ust. 3 pkt 5 planu określenie "rozbudowa" obejmuje szerszy zakres robót budowlanych niż tylko takie, które powodują zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również nadbudowę. Wniosek taki wysnuć można z treści § 6 ust. 3 ustaleń ogólnych planu oraz § 94 ust. 3 pkt 5 cytowanych powyżej ustaleń szczegółowych planu. Zgodnie z § 6 ust. 3 ustaleń ogólnych planu działka skarżącego znajduje się w strefie konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej w granicach, której obowiązują określone zasady ochrony. Między innymi w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych obowiązuje: zakaz rozbudowy budynku od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej oraz utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych oraz formy dachu, z zastrzeżeniem pkt 13 (nie dotyczy budynku objętego wnioskiem, albowiem budynek posiada dach stromy). Zdaniem Sądu z cytowanych powyżej i wcześniej ustaleń planu wynika, że intencją twórców planu było zachowanie w niezmienionej formie układu przestrzennego oraz architektury budynków od strony ulicy. Świadczy o tym użyty w planie zapis "z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej oraz utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych oraz formy dachu". Tak sformułowany nakaz musi być odczytywany jako zakaz nadbudowy istniejących budynków jednorodzinnych, bowiem jak inaczej zachować bez zmiany wysokość budynku oraz formę dachu. A zatem racje ma Wojewoda wskazując, że użyte w planie określenie "rozbudowa" obejmuje swoim zakresem również nadbudowę. Skoro przełożony projekt budowalny, jak twierdzi skarżący, przewiduje nadbudowę budynku jednorodzinnego od strony ulicy, to i tak należałoby go uznać za niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego rozbudowy i nadbudowy budynków jednorodzinnych od strony ulicy. W związku z powyższym chybiony jest również zarzut skargi o naruszeniu przez organy w trakcie prowadzenia postępowania adminstracyjnego art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, bowiem w świetle przedstawionych okoliczności, przyjęcie innego stanowiska niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko organów, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera nieprawidłowości wymagające usunięcia. To z kolei oznacza, że organy nie naruszyły przepisu art. 35 ust. 4 ustawy, bowiem skarżący nie spełnił wszystkich wymagań warunkujących jego zastosowanie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z przepisu art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "K.p.a.", nie wynika zakaz przywoływania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nowej argumentacji. Rzeczony przepis zobowiązuje organy, aby przed wydaniem decyzji umożliwiły stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak wyartykułowanych obowiązków organu nie można utożsamiać z obowiązkiem przedstawienia stronie, przed wydaniem decyzji, argumentów uzasadniających przyszłe rozstrzygnięcie. W praktyce oznaczałoby to bowiem obwiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji przed jej podjęciem, a nie to na celu miało wprowadzenie do procedury administracyjnej zasady czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu. Tak jak już wyżej wskazano strony mają prawo zapoznania się z aktami sprawy, a nie z treścią uzasadnienia przyszłego rozstrzygnięcia. Dlatego sporządzenie przez Wojewodę uzasadnienia decyzji zawierającego szerszą argumentację, nie może być traktowane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art. 15 K.p.a., ani wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wszystkie powołane wyżej przesłanki prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.