II SA/Wa 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego P. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. P. S., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198) zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie informacji publicznej dotyczącej działalności Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] w latach 2010-2013, w szczególności: 1. przesłanie kopii decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Minister Transportu) z lat 2010-2012, którymi Minister Transportu nałożył na [...] obowiązek wprowadzenia do planu zadania lub wyznaczył [...] działania poza planem w trybie art. 52 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. Nr 33, poz. 185) (Ustawa o PPL); 2. przesłanie kopii wszelkich raportów z kontroli, oceny działalności [...], sporządzenie ocen i opinii na temat działalności [...], oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli i ocen działalności [...] oraz pracy naczelnego dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012; 3. przesłanie kopii decyzji naczelnego dyrektora [...], których wykonanie Minister Transportu wstrzymał oraz kopii decyzji Ministra Transportu wstrzymujących wykonanie decyzji naczelnego dyrektora [...] wydanych w trybie art. 54 ustawy o PPL w latach 2011-2012; 4. przekazanie kopii sprawozdań z działalności [...] oraz informacji o stanie [...], o których mowa w art. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012; 5. przesłanie kopii planów rocznych [...], o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL na lata 2010-2013; 6. przesłanie kopii zamierzeń [...] w sprawach inwestycji finansowych ze środków własnych [...], o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL –na lata 2010-2013; 7. przesłanie kopii opinii rady pracowniczej [...] dotyczących projektów planów rocznych [...], projektów zmian powyższych planów oraz zamierzeń [...] w sprawach inwestycji finansowych ze środków własnych [...] z lat 2010-2012. Jako podstawę wniosku podał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 6 ust. 3 lit. a oraz lit. d, art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugi, lit. c oraz lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. umorzył postępowanie w części dotyczącej informacji publicznej w zakresie: a. kopii decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z lat 2010-2012, którymi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nałożył na [...] obowiązek wprowadzenia do planu zadania lub wyznaczył [...] działanie poza planem w trybie art. 52 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U Nr 33, poz. 185); b. kopii wszelkich raportów z kontroli oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli działalności [...] oraz pracy Naczelnego Dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012; c. kopii decyzji naczelnego dyrektora [...], których wykonanie Minister Transportu wstrzymał oraz kopii decyzji Ministra Transportu wstrzymujących wykonanie decyzji Naczelnego Dyrektora [...] wydanych w trybie art. 54 ustawy o PPL w latach 2011-2012; d. kopii planów rocznych [...], o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL za lata 2010-2013; e. kopii zamierzeń [...] w sprawach inwestycji finansowych ze środków własnych [...], o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL – na lata 2010-2013; f. kopii opinii Rady Pracowniczej [...] dotyczących projektów planów rocznych [...] projektów zmian powyższych planów oraz zamierzeń [...] w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych [...] – z lat 2010-2012; 2. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a. oceny działalności [...], sporządzonych ocen i opinii na temat działalności [...] oraz pracy Naczelnego Dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012; b. kopii sprawozdań z działalności [...] oraz informacji o stanie [...], o których mowa w art. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012; W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podzielił stanowisko [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie, o którym mowa w pkt a i b w zakresie kopii wszelkich raportów z kontroli oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli [...] oraz pracy Naczelnego Dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012, c, e, f, g wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji, w zakresie o którym mowa w pkt b. Organ nie podzielił stanowiska [...] w części dotyczącej wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji o stanie [...], o których mowa w art. 23 ustawy o PPL (pkt 1 d) z uwagi na fakt, że taka informacja nie jest sporządzona w formie odrębnego dokumentu. Odnośnie pkt 1a, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wydawał takiej decyzji. Odnośnie pkt 1b, w resorcie transportu nie znajdują się za lata 2010-2012 żadne raporty z kontroli, ani też zalecenia pokontrolne sporządzane w wyniku przeprowadzonych kontroli przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Odnośnie pkt 1c, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie stwierdzał w przedmiotowym zakresie sprzeczności decyzji Naczelnego Dyrektora [...] z prawem, nie wstrzymywał wykonania jakiejkolwiek decyzji Naczelnego Dyrektora [...] oraz nie zobowiązywał do zmiany lub uchylenia jego decyzji. Odnośnie pkt 1e, organ nie posiada informacji w tej sprawie. Odnośnie pkt 1f, opinie Rady Pracowniczej [...] nie są przedstawiane organowi. Odnośnie wniosku w części, dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie kopii sprawozdań z działalności [...], o których mowa w art. 23 ustawy o PPL – za lata 2010-2012 (pkt d wniosku), jak również ocen działalności [...], sporządzanych ocen i opinii na temat działalności [...] oraz pracy Naczelnego Dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 (pkt b wniosku), Minister podziela stanowisko [...] zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające udzielenia informacji ze względu na występowanie w tych dokumentach informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, zwrócił uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest bezwzględne i dopuszcza ograniczenia przewidziane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] uprawdopodobniło celowość wyłączenia jawności informacji zawartych w sporządzonej przez organ ocenie działalności [...], opinii na temat działalności [...] oraz pracy Naczelnego Dyrektora [...] w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 (pkt d wniosku). [...] wskazał, że informacje dotyczące działalności, które mogą być udostępniane osobom trzecim publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej w formie obszernych raportów rocznych. W konkluzji organ podkreślił, że P. S. jest pełnomocnikiem spółki [...], która pozostaje w sporze z [...] i usiłuje pozyskać poufne informacje na użytek toczących się procesów. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w tej samej części w zakresie pkt a, b, c, d, e, f; 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części pkt a i b. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie posiada informacji w zakresie pkt 1. Odnośnie pkt 2 organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: ← naruszenie art. 153 ppsa; ← niewłaściwą interpretację pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; ← naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa; W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślił, że zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IISA/Wa 875/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszystkie naruszenia prawa. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została podpisana z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez sekretarza stanu Z. R. W związku z tym, iż w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu znajdował się dokument z dnia [...] listopada 2013 r. upoważniający: 1) do podpisywania w imieniu Ministra wszelkich pism przedsądowych , w szczególności odpowiedzi na przedsądowe wezwania do zapłaty, w sprawach cywilnych prowadzonych z udziałem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie działania organu; 2) do podpisywania w imieniu Ministra wszelkich pism procesowych, odpowiedzi i środków odwoławczych do sądów powszechnych i sądów administracyjnych oraz udzielania dalszych pełnomocnictw, w tym do występowania przed tymi sądami; 3) do podpisywania pism kierowanych do komorników sądowych; Sąd zarządzeniem z dnia 24 marca 2014 r., wezwał do uzupełnienia akt administracyjnych, poprzez nadesłanie oryginału bądź kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem upoważnienia, z którego wynikałoby umocowanie do podpisania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W odpowiedzi na zarządzenie Sądu, ponownie do akt zostało dołączone upoważnienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], z którego nie wynika umocowanie dla Z.R. do podpisania w imieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji administracyjnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył wniosek o odroczenie rozprawy lub odroczenie ogłoszenia orzeczenia przez Sąd i udzielenie terminu do złożenia właściwego pełnomocnictwa, uzasadniając swój wniosek w ten sposób, iż został złożony niewłaściwy dokument. W dniu [...] lipca 2014 r. zostało złożone do akt upoważnienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., tj. daty wydania przedmiotowej decyzji, upoważniające Z.R. – sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju – do wydawania i podpisywania w imieniu Ministra decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń oraz wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym w zakresie działu administracji rządowej – transport, w sprawach dróg i autostrad, transportu drogowego oraz lotnictwa. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z treścią art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu, przy czym pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej, nie ma zatem uprawnienia do upoważnienia innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby Z. R. był osobą, która posiada stosowne upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do podpisania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Upoważnienie, wydane w oparciu o art. 268a – Kodeksu postępowania administracyjnego powinno zawierać między innymi szczegółowy zakres przedmiotowy umocowania. Upoważnienie z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiera umocowanie do wydania decyzji w zakresie działu administracji rządowej – transport, w sprawach dróg i autostrad, transportu drogowego oraz lotnictwa, natomiast nie zawiera umocowania do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyżej opisane upoważnienie zakreśla szczegółowy zakres działania dla Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Z. R., ale nie zawiera umocowania do wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, decyzja taka nie jest bowiem ani decyzją z zakresu administracji rządowej w dziedzinie transportu, ani dróg i autostrad, ani transportu drogowego, ani lotnictwa. Upoważnienie nie jest dokumentem, którego treść powinna być poddana dalszej wykładni lub interpretacji, bowiem albo z jego treści wynika umocowanie do określonego aktu czy czynności albo nie wynika. W związku z tym, że przedmiotowa decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Należało również wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu II instancji, albowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju, pomijając przy rozpatrzeniu środka odwoławczego fakt braku upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając o kosztach, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 wymienionej ustawy.