I SA/Wa 3023/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 3, 5, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) m.in." ustalił odszkodowanie od Gminy J. w wysokości [...] zł za działki wydzielone pod drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości nr: [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2), obr. [...] gm. [...] (KW Nr [...]), które przeszły z mocy prawa na własność Gminy J. z dniem [...] na rzecz byłych właścicieli nieruchomości – R. i S.P. Organ wskazał, że na wniosek p.p. P., Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt podziału działki nr ew. [...] w obrębie T., wyodrębniając m.in. ww. działki pod drogi publiczne. Powołując się na art. 98 ust. 3 u.g.n. organ stwierdził, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, dlatego rzeczoznawca majątkowy [...] sporządził operat szacunkowy, w którym zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Operat - zdaniem organu - odpowiada § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 2, art. 154, art. 175 ust. 1 u.g.n. i zgodził się z wyliczoną wartością rynkową nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa. Dodał, że w operacie jako przeznaczenie podstawowe dla tego terenu wskazano "MN" tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, choć dz. [...] i [...] powstałe z podziału dz. [...] mają wg załącznika nr [...] do operatu przeznaczenie "drogowe" (plan –[...]). Po szczegółowym przedstawieniu ustaleń rzeczoznawcy organ II instancji zaakceptował zaproponowany sposób wyceny. Wyjaśnił, że w operacie nie przedstawiono co prawda poszerzonej analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, jednak skoro wyceniane działki nie miały pierwotnie przeznaczenia drogowego, gdyż wydzielono je, na wniosek ich właścicieli, pod działki budowlane, to – jak przyjął rzeczoznawca – wartość nieruchomości powinna odzwierciedlać wartość odebranych praw wg. tego sposobu korzystania z nieruchomości, który jest korzystniejszy dla osoby pozbawianej własności, niezależnie od tego, czy wykonywała ona swoje uprawnienia w takim zakresie. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że zarzut dotyczący wyboru obszaru do badania rynku lokalnego oraz transakcji przyjętych do porównań nie podważa operatu, ponieważ zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina J. i domagając się uchylenia decyzji obu instancji zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ogólnikową ocenę operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co narusza ww. zasady procesowe i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła nieodniesienie się do odwołania w zakresie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu korekty operatu. Strona wskazała, że z operatu nie wynika, kiedy, w jakim trybie, w oparciu o jakie materiały źródłowe rzeczoznawca ustalił stan nieruchomości (w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n.) z dnia wydania decyzji o podziale, informacji umożliwiających identyfikację nieruchomości przyjętych do porównań wg jej stanu w tej dacie. Podniosła, że opisane działki to dwie niezależne nieruchomości. Działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę [...], zaś działka nr [...] pod drogę [...], zatem winny być ocenione odrębnie, a nie jako jedna nieruchomość. Nadto, działka nr ew. [...] ma pow. [...] m 2. Żadnej z działek ze względu na kształt nie można samodzielnie zabudować, dodatkowo działka o nr [...] ma pow. [...] m2., zaś działka o nr ew. [...] nie odpowiada wielkością działce o charakterze budowlanym. Zdaniem skarżącej przy sporządzaniu operatu naruszono § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który nakazuje określanie wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową z mocy prawa wg cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Choć przepis ten nie jest jasny, to wydaje się, że wskazuje na konieczność uwzględnienia obrotu nieruchomościami drogowymi, niezależnie od tego czy nieruchomości te mają status drogi publicznej, czy prywatnej. Rzeczoznawca nie brał pod uwagę transakcji obrotu drogami prywatnymi, a określając wartość nieruchomości powinien sprawdzić, czy istnieją ugody oraz decyzje dotyczące wysokości odszkodowań za nieruchomości drogowe, które przeszły na własność gminy i ich wysokość ocenić przy sporządzaniu opinii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ustalającą odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi gminne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy (zdanie pierwsze) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (...) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ustępie 3 ww. przepisu prawodawca wskazuje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, jak stanowi art. 134 ust. 4 u.g.n. Z powołanych regulacji wynika zatem, że nie chodzi o przeznaczenie ustalone w decyzji wywłaszczającej, ale o przeznaczenie ustalone uprzednio przed wywłaszczeniem. Wobec powyższego, ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), wyłącznie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; W rozpatrywanej sprawie ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość organy oparły się na opinii rzeczoznawcy T.O., uznając że przedstawiony operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Ocenę tę należało podzielić, bowiem operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków. Zakresem wyceny objęto prawo własności ww. nieruchomości wg ich stanu na dzień wydania decyzji podziałowej oraz wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca jako przeznaczenie nieruchomości przyległych przyjął przeznaczenie wynikające z zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla obszaru wsi J. II i części wsi T. (Uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] ), zgodnie z którymi przedmiotowy teren oznaczony symbolem MN przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji prawidłowo wartość rynkowa nieruchomości określona została przez przyjęcie jej przeznaczenia wśród gruntów przyległych, znajdujących się na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową. Z operatu wynika, ze biegły wybrał 15 transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod taką zabudowę. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zastosowana metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jednocześnie biegły opisał zastosowane podejście i sposób wyceny, które podtrzymał na rozprawie administracyjnej w dniu [...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest zatem możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Wyłącznie również w ramach posiadanej wiedzy specjalnej dokonuje doboru nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Nie można było zatem zarzucić organom obu instancji naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wprawdzie słuszność ma skarżąca podnosząc, że w celu obalenia operatu szacunkowego strona nie musi przedstawiać kontropinii, skoro obowiązkiem organów jest jego zbadanie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Niemniej strona chcąca zakwestionować operat szacunkowy w zakresie wiedzy specjalnej, jaką dysponuje wyłącznie biegły, winna zwrócić się o opinię do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi o przedwczesnym przyjęciu przez organ, że nie doszło do uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielami nieruchomości a skarżącą. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że w dniu [...] w siedzibie organu odbyła się rozprawa administracyjna, na której obecny był m.in. S.P. oraz pełnomocnik Gminy J., który wnioskował o wyznaczenie 21 dniowego terminu na szczegółowe zapoznanie się z operatem i przesłanie uwag i zastrzeżeń, których do wydania decyzji przez organ I instancji Gmina nie przedstawiła, jak i nie zgłaszała woli przeprowadzenia ponownych uzgodnień. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.