II OSK 1843/15

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1354/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 maja 2014r., nr .. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 26 maja 2014r., nr ... Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 7 kwietnia 2014r., znak ..., umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r. nr ..., którą udzielono L. Z. pozwolenia na budowę zbiornika na gnojówkę o poj. 70m3 z płytą gnojową o pow. 100m2 na działkach nr ew. ..., ..., ..., ... w miejscowości T. M., gm. B. P.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. wskazał, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r., zostało wznowione na wniosek H. O. z dnia 26 lipca 2012r. We wniosku o wznowienie H. O., reprezentowana przez syna M. T. podniosła, że będąc współwłaścicielką działki nr ... sąsiadującej z działką inwestycyjną została pominięta jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Dnia 28 lutego 2013r. H. O., umową darowizny przekazała należący do niej udział w działce nr ... synowi M. T., który podtrzymał wniosek o wznowienie postępowania informując organ, że o decyzji ostatecznej dowiedział się w dniu 26 lipca 2012r. H. O. także oświadczyła, że o decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r. o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 26 lipca 2012r. Starosta O. postanowieniem z dnia 4 listopada 2013r. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu 22 listopada 2013r. Starosta O. wydał decyzję, w której stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, a także z uwagi na upływ terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia 10 stycznia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy zalecił, aby Starosta O. ponownie przeanalizował, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. W dniu 21 lutego 2014r. M. T. złożył oświadczenie, iż H. O. o decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r. o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 26 lipca 2012r. Starosta O. nie dał wiary oświadczeniu strony i po analizie dokumentów przesłanych z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. M. uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zdaniem Starosty O., przeciwko oświadczeniu strony przemawia treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. z dnia 6 grudnia 2009r., skierowanego do M. T. jako pełnomocnika H. O., którego odbiór pokwitowała H. O. w dniu 21 grudnia 2009r. Z treści przedmiotowego pisma wynika, że organ nadzoru budowlanego na skutek pisma M. T. z dnia 6 października 2009r., działającego jako pełnomocnik H. O., prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące budowy zbiornika na gnojówkę o poj. 70m3 z płytą gnojową o pow. 100m2 na działkach nr ew. ..., ..., ..., .... W wyniku tego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że inwestor L. Z. wybudował wymienione obiekty na podstawie decyzji wydanej przez Starostwo Powiatowe w O. M. o pozwoleniu na budowę z dnia 1 lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. M. pismem z dnia 6 grudnia 2009r., skierowanym do M. T. jako pełnomocnika H. O., poinformował M. T., iż jego matka H. O. oraz on jako jej pełnomocnik, a także pozostali współwłaściciele działki nr ew. ... nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, a także, że budowa obiektów, na które udzielono pozwolenia nr ..., prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego: dokonano zawiadomienia o rozpoczęciu budowy, ustanowiono kierownika budowy, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy na jej terenie umieszczono tablicę informującą o budowie, dokonano również zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ I instancji biorąc pod uwagę treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. z dnia 6 grudnia 2009r. uznał, że H. O. nie dochowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i umorzył błędnie wszczęte postępowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając naruszenie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. co uzasadniało umorzenie wadliwie wszczętego postępowania. Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia 26 maja 2014r. złożył M. T., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż o decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 1 lutego 2006r. dowiedział się, podobnie jak i jego matka H. O., w dniu 26 lipca 2012r., a więc nie upłynął termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Skarżący zakwestionował również legalność wykonanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody M. z dnia 26 maja 2014r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia 7 kwietnia 2014r., którą umorzono wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r. o pozwoleniu na budowę. Powodem umorzenia wznowionego postępowania było ustalenie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący dowiedział się o decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r., nr ... i zawartym w niej rozstrzygnięciu, w dniu 21 grudnia 2009r. Tego bowiem dnia matka skarżącego H. O. pokwitowała odbiór pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. z dnia 6 grudnia 2009r. skierowanego do M. T. jako pełnomocnika H. O.. Z treści pisma wynika, że kwestionowany zbiornik na gnojówkę wraz z płytą gnojową został wybudowany przez L. Z. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr ... wydanej przez Starostę O. w dniu 1 lutego 2009r. Zdaniem Sądu, treść pisma zaprzecza twierdzeniom skarżącego, że o decyzji Starosty O. Nr ..., z dnia 1 lutego 2009r. dowiedział się w dniu 26 lipca 2012r. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, iż zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz .1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego M. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo niezawinionego braku udziału skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 7 k.p.a., poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów, tj. uznanie, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r., nr ... o pozwoleniu na budowę w dniu 21 grudnia 2009r., podczas gdy zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym dowiedział się w dniu 26 lipca 2012r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że M. T., działając jako pełnomocnik H. O. otrzymał pismo z dnia 6 grudnia 2009r. od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, z informacją o zbiorniku na gnojówkę wraz z płytą gnojową wybudowanym przez L. Z. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr ... wydanej przez Starostę O. w dniu 1 lutego 2009r. Niemniej jednak w treści ww. pisma organ błędnie określił numery działek, gdyż wskazał, że: "Pan L. Z. wybudował zbiornik na gnojówkę o poj. 70m3 z płytą gnojową o pow. 100m2 na działkach nr ..., ..., ..., ...". W rzeczywistości ww. zbiornik wybudowano na działkach nr ..., ..., ..., .... Błędne określenie działki (... zamiast ..) wprowadziło w błąd skarżącego, gdyż działka nr ... jest drogą publiczną i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego, odmiennie niż działka nr ..., która graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr .... W ocenie skarżącego, w związku z jego błędnym przekonaniem co do działek, na których ostatecznie wybudowano zbiornik, nie można uznać, że dowiedział się o decyzji Starosty O. nr ... z dnia 1 lutego 2009r. w dniu 26 lipca 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo niezawinionego braku udziału skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją. Powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawa uchylenia aktu administracyjnego, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. następuje w związku z zaistnieniem przesłanek zawartych w art. 145 § 1 oraz 145a § 1 k.p.a. (przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego). Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z tych przesłanek, chyba że zachodzą okoliczności wykazane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. (tzw. negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania). W sprawie niniejszej jednak nie ma zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie o umorzeniu (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), wznowionego na wniosek skarżącego kasacyjnie postępowania wydane zostało w związku z uchybieniem terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją, w której skarżący nie brał udziału. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 1 lutego 2006r. o pozwoleniu na budowę zostało wznowione wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż ustalone zostało że skarga o wznowienie postępowania złożona została po terminie, określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Wobec tego zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 7 k.p.a., poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów, tj. uznanie, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r., nr ... o pozwoleniu na budowę w dniu 21 grudnia 2009r., podczas gdy zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym dowiedział się w dniu 26 lipca 2012r. Wadliwość uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, nawet ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. To, że ten element orzeczenia skarżący kwestionują nie oznacza jeszcze, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji dokładnie odniósł się do okoliczności wskazanej przez organ, dotyczącej źródła powzięcia przez skarżącego kasacyjnie wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę oraz daty jej powzięcia. Bezspornym było, że skarżący otrzymał dnia 21 grudnia 2009r. pismo organu I instancji z dnia 6 grudnia 2009r., w którym wskazano prawidłowo nr decyzji o pozwoleniu na budowę (nr ...), określono inwestora (L. Z.), inwestycję (budowa zbiornika na gnojówkę o poj. 70m3 z płytą gnojową o pow. 100m2), organ który wydał decyzję (Starosta Powiatowy w O. M.), miejsce realizacji inwestycji (działki nr ew. ..., ..., ..., ..., położone w miejscowości T. M., gmina B. P.). Wadliwie określono nr ewid. jednej z działek - ..., zamiast ..., jednak nie można uznać, że ten błąd powodował, że skarżący kasacyjnie nie powziął wiadomości o wydaniu decyzji z dnia 1 lutego 2006r. o pozwoleniu na budowę, mając wskazane wyżej dane. Należy zatem uznać za słuszne stanowisko Sądu I instancji, który uznał za organem administracji, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty O. z dnia 1 lutego 2006r., nr ... o pozwoleniu na budowę w dniu 21 grudnia 2009r., co skutkowało uznaniem że skarga o wznowienie postępowania z dnia 26 lipca 2012r. złożona została po terminie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. .