I OSK 2394/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 661/14, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. S. na orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 661/14, odrzucił skargę S. S. na orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do pracy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga S. S. na orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którym stwierdzono u niej brak niezdolności do pracy, została przekazana przez Sąd Okręgowy w Przemyślu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - 22 maja 2014 r. W piśmie przewodnim z 20 maja 2014 r. Sąd Okręgowy podał, że prowadząc sprawę z odwołania S. S. przeciwko ZUS Oddział w Rzeszowie o rentę z tytułu niezdolności do pracy przesyła zgodnie z żądaniem skargę pełnomocnika S. S. celem nadania jej biegu. Na wezwanie WSA akta sprawy zostały przekazane przez ZUS Inspektorat w Przeworsku w dniu 3 lipca 2014 r. (data wpływu do Sądu). Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie w odpowiedzi na odwołanie wskazał, że w dniu 12 czerwca 2013 r. wpłynęło do ZUS Oddział w Rzeszowie pismo S. S. skierowane do WSA, zatytułowane jako skarga na decyzję – orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. Po zapoznaniu się z treścią skargi organ rentowy uznał, że stanowi ona w swej istocie odwołanie od decyzji odmawiającej prawa do renty i wniósł o oddalenie odwołania. Dalej Sąd podniósł, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze. zm.), oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem". Stosownie do art. 14 ust. 2a ww. ustawy od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Po wniesieniu sprzeciwu komisja lekarska ponownie dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia. Komisja lekarska może zmienić ustalenia lekarza orzecznika lub podtrzymać je, wydając własne orzeczenie. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę decyzji ZUS. Od orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nie przysługuje sprzeciw, dlatego zaskarżyć można tylko decyzję ZUS wydaną na podstawie ustaleń orzeczenia. Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS jest jednym z warunków wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz.1442 ze zm.). W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Stosownie do rozporządzenie § 12 ust. 1 Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. Nr 273, poz. 2711 ze zm.), nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem naczelnego lekarza Zakładu. Z kolei § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że bezpośredni nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników w oddziale Zakładu, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem głównego lekarza orzecznika. Mając powyższe na uwadze, Zdaniem Sądu przedmiotem skargi nie może być orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS dotyczące stwierdzenia braku niezdolności do pracy, gdyż nie jest to decyzja z zakresu ubezpieczeń społecznych, należąca do kategorii orzeczeń wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Co istotne przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli w zakresie orzeczeń Komisji Lekarskich ZUS. Orzeczenie komisji lekarskiej nie może być w żadnym przypadku przedmiotem samodzielnej skargi - ani do sądu administracyjnego ani sądu powszechnego. Dopiero decyzja ZUS wydana na podstawie takiego orzeczenia może być kontrolowana na drodze sądowej - ale przez sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga S. S. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczy decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z uwagi na to, że skarga nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzucił ją jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. S. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a - poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nie mieści się ani w kategorii decyzji administracyjnych, ani też w kategorii innych aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. - art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie się niewłaściwym w sprawie, w której sąd powszechny również uznał się za niewłaściwy, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z niekompletnością uzasadnienia postanowienia. W ocenie skarżacej kasacyjnie orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS, spełnia wszystkie wymogi stawiane decyzji administracyjnej. Organ ten (ulokowany w strukturze organizacyjnej ZUS) władczo rozstrzyga o uznaniu adresata za niezdolnego do pracy nie tylko na użytek postępowania w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy, ale na użytek legitymowania się tą niezdolnością przed wszystkimi innymi władzami uprawnionymi do przyznawania uprawnień związanych z takim stanem organizmu (urzędami pracy, orzeczeniami o niepełnosprawności, organami Policji). W samej zaś sprawie rentowej orzeczenie to przesądza o wyniku sprawy. Orzekając o rencie Oddział ZUS jest związany treścią orzeczenia Komisji; nie prowadzi na okoliczność zdolności do pracy postępowania dowodowego. Postępowanie sądowe z odwołania od decyzji organu rentowego nie służy kontroli legalności decyzji organu rentowego. Przeciwnie, odwołanie jest powództwem, w drodze którego w postępowaniu cywilnym (a nie administracyjnym już) można dochodzić tego samego co przed organem prawa do renty. Nie wyzuwa to jednak obywatela z prawa domagania się legalnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz Komisji Lekarskiej ZUS. Nawet gdyby rozstrzygnięcie Komisji Lekarskiej nie było decyzją, stanowi akt administracyjny, który wypełnia znamiona określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odniósł się do cech decyzji, ani też aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto WSA wydając zaskarżone postanowienie pominął, że sąd powszechny uznał się już w tej samej sprawie za niewłaściwy. Uznanie się niewłaściwym przez sąd powszechny obligowało sąd administracyjny do przyjęcia sprawy do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi z powodu niewłaściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zagadnieniem spornym w sprawie stała się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej orzeczenia Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanego na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 p.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego stanowi, iż Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Zgodnie natomiast z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej. Stosownie zaś do treści art. 4778 § 1 k.p.c., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów okręgowych, do których wnosi się odwołania od decyzji organów rentowych. Sprawy te, mimo że posiadają cechy właściwe dla spraw administracyjnych, są jednak z mocy art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym i jako cywilne na podstawie wyraźnego brzmienia art. 2 § 1 k.p.c. podlegają kognicji sądów powszechnych. Żadna inna ustawa nie przekazuje ich do właściwości innych sądów, w tym administracyjnych. Ponadto zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych - Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy orzeczenia Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającego, że skarżąca nie jest osobą niezdolną do pracy. Orzeczenie to nie ma charakteru autonomicznego, lecz stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Orzeczenie to podlega weryfikacji w pełnym zakresie w ramach postępowania sądowego, które toczy się wskutek odwołania od decyzji organu rentowego. Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego nie jest związany orzeczeniem lekarskim i może weryfikować zawarte w nim ustalenia medyczno – zawodowe. Skoro omawiane orzeczenie nie ma samodzielnego bytu, lecz stanowi element postępowania toczącego się w przedmiocie świadczeń ustalanych przez organ rentowy, to jego kontrola dokonywana jest według zasad obowiązujących w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wbrew więc zarzutowi kasacyjnemu orzeczenie komisji lekarskiej nie stanowi samodzielnego aktu, który podlega odrębnemu zaskarżeniu przed sądem administracyjnym, bądź sądem powszechnym Wskazać należy, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. opisane są akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Komisja Lekarska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalając kwestię zdolności do pracy nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Orzeczenie to stanowi element decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o czym stanowi art. art. 14 ust. 3 tej ustawy. Zawartego w orzeczeniu komisji lekarskiej stwierdzenia o istnieniu lub nieistnieniu niezdolności do pracy nie można traktować jako rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy – w rozumieniu art. 1 K.p.a. – co oznacza, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) W tej sytuacji jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, że skarga złożona została w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaznaczyć również trzeba, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby Sąd Okręgowy w Przemyślu uznał się za niewłaściwy w sprawie, co uzasadniałoby zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. Skarga S. S. została przekazana do WSA w Rzeszowie na jej wyraźnie żądanie przy piśmie Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 20 maja 2014 r., a Sąd ten nie odrzucił pozwu bądź nie wydał innego orzeczenia, z którego wynikałoby, że uznał się za niewłaściwy w sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art. 182 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.