II OSK 539/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1094/14 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca będąca współwłaścicielką nieruchomości nr ew. [...]/2 położonej w [...] złożyła 15 kwietnia 2013 r. do Wójta Gminy Nieporęt wniosek o przywrócenie stanu poprzedniego na działce sąsiedniej (nr ew. [...]/10). Zdaniem wnioskodawczyni, sąsiadka – E.O., przez podwyższenie terenu swojej działki doprowadziła do zalewania jej nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, że wilgotna ziemia może zniszczyć betonowy mur posadowiony na jej nieruchomości i oddzielający obie nieruchomości. Wójt Gminy Nieporęt ustalił, że nieruchomość nr ew. [...]/10 jest położona wyżej w stosunku do terenu działki nr [...]/2 należącej do skarżącej. Granica tych nieruchomości jest sporna. Ogrodzenie betonowe, posadowione przez męża skarżącej zostało zdemontowane w toku postępowania. Wójt stwierdził ponadto, że przybudówka znajdująca się na działce skarżącej nie posiada rynien odprowadzających wodę opadową, co powoduje spływ wody na nieruchomość sąsiednią. Organ I instancji stwierdził, że zmiana stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr ew. [...]/2 i [...]/10 szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. W związku z tym decyzją z [...] lutego 2014 r. nakazał E.O. wyprofilowanie terenu jej nieruchomości ze spadkiem wynoszącym nie mniej niż 1 centymetr na długości 10 metrów w stronę przeciwną do działki skarżącej (o nr ew. [...]/2) w pasie o długości co najmniej 10 metrów od granicy z tą działką ([...]/2) oraz na całej szerokości działki o nr ew. [...]/10 przy granicy z działką nr ew. [...]/2. Ponadto nakazał skarżącej i E.K., jako właścicielom działki nr ew. [...]/2, wykonanie rynien odprowadzających wody opadowe z dachu przybudówki do budynku mieszkalnego posadowionego na ich nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Zdaniem organu I instancji, wykonanie tych urządzeń przez właścicieli nieruchomości, zagwarantuje prawidłowy spływ wód gruntowych z ich działek i zapobiegnie szkodom na działkach sąsiednich. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli zarówno E.O. jak i skarżąca oraz E.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchyliło w całości decyzję z [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy Nieporęt nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie wyjaśnił bowiem, czy E.O. dokonała podwyższenia terenu nieruchomości oraz tego, czy położenie jej nieruchomości, powyżej nieruchomości skarżącej, jest przyczyną zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej. Organ odwoławczy zarzucił ponadto organowi I instancji niewyjaśnienie kwestii ewentualnego związku konstrukcji dachu przybudówki skarżącej (braku rynien), na stan wód na jej nieruchomości oraz skutków zdemontowania betonowego ogrodzenia przez E.K. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności dokonał analizy przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., a także art. 29 Prawa wodnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ I instancji. Nie wyjaśniono, czy E.O. dokonała podwyższenia terenu swojej nieruchomości, czy jest to teren naturalny, wydmowy i nie ma możliwości zmiany jego ukształtowania. Nie wyjaśniono też, czy istniejące podwyższenie nieruchomości stanowi przyczynę zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej. Pominięto również, istotne z punktu widzenia przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ustalenia, jaki wpływ na spływ wody na działkę skarżącej ma przelewanie się wody pochodzącej z dachu przybudówki znajdującej na jej gruncie. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie zauważył, że jest prawdopodobne, że woda spływająca z terenu działki E.O. na grunt skarżącej to w większości woda przelewana na tę działkę z dachu przybudówki znajdującej się na działce skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji nie ustalił ponadto ewentualnego związku stanu wody na gruntach z demontażem ogrodzenia między spornymi nieruchomościami. Sąd I instancji podkreślił, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga – co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, pomiarów, wyliczeń. Dlatego w celu wyjaśnienia, czy wystąpiły działania i przez kogo podjęte, które doprowadziły do szkodliwej zmiany stanu wód na gruncie, zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Zdaniem Sądu I instancji, podjęcie decyzji przez organ I instancji bez ustalenia, czy powstałe szkody były następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy miał obowiązek przeprowadzić postępowanie uzupełniające celem wydania decyzji co do istoty sprawy (art. 136 k.p.a.). Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie podjął wszystkich "niezbędnych kroków" do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, organ nie ustalił przyczyn zmian stosunków wodnych na jej gruncie oraz związku stanu wody na gruntach z demontażem ogrodzenia między spornymi nieruchomościami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie powinien uchylać decyzji organu I instancji i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), ale uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skarżąca kasacyjnie opiera swoje stanowisko przede wszystkim na wynikającej z art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być zaskarżone przez osobę uprawnioną do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku tego Sądu z 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/98, zgodnie z którym do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, żeby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy przeprowadza postępowania administracyjne w pełnym zakresie, niejako od początku i w oderwaniu od ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Wynika to zarówno z art. 136, jak i z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Skorzystanie z tej możliwości jest jednak możliwe tylko wówczas, kiedy w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621). W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ I instancji. Oznacza to, że ziściła się pierwsza z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono następujących okoliczności faktycznych: czy E.O. dokonała podwyższenia terenu swojej nieruchomości; czy jest to teren naturalny, wydmowy i nie ma możliwości zmiany jego ukształtowania; czy istniejące podwyższenie nieruchomości stanowi przyczynę zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej; jaki wpływ na spływ wody na działkę skarżącej ma przelewanie się wody pochodzącej z dachu przybudówki znajdującej na jej gruncie, a także jaki jest związek stanu wody na gruntach z demontażem ogrodzenia między spornymi nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych okoliczności faktycznych w sposób bezpośredni przekłada się na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ dopiero prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe pozwoli na nałożenie na strony postępowania określonych obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że również druga z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak więc było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to właśnie samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego sformułowania obowiązków stron postępowania niż to miało miejsce w decyzji organu I instancji. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie prawidłowo odstąpił od zastosowania art. 136 k.p.a. Brak było ponadto podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Doszło natomiast do naruszenia tych przepisów przez organ I instancji i to w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną i co trafnie zaaprobował Sąd I instancji oddalając wniesioną w tej sprawie skargę. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.