V SA/Wa 2561/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. "S" w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 24 października 2012 r. wniesionej przez M. ‘S" w L. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Powiatowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] lipca 2012r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: M. ‘S" w L. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc kwiecień 2012r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., nr 8, poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z [...] lipca 2012r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a i 26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: - dochody publiczne; - środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); - środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; - przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; - przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: a) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; b) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; c) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; d) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: - wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, - odsetki od środków na rachunkach bankowych, - odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, - dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; e) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; f) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; g) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; h) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011 r. Nr 127, poz. 721). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, iż odmowa wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012r. została wydana na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie ze wskazanym artykułem miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla zastosowania powołanego przepisu ma zdaniem organu administracyjnego definicja "środków publicznych". Podkreśliła, że organ nie wskazał w przedmiotowej decyzji, który z elementów szeroko opisanej definicji ma zastosowanie w przedmiotowym przypadku. Podniosła, iż dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26 a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych konieczne jest ustalenie przede wszystkim źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Nie ulega wątpliwości, że należy przypisać artykułowi 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych takie znaczenie, by wyeliminować przekazywanie pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Wskazany przepis nie określa, czy dotyczy on prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza na jakiej podstawie nastąpiło przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 w/w ustawy są przekazane pracodawcy środki finansowe przez NFZ z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. Wynik tej wykładni jest zgodny z głównym wynikiem wykładni językowej odnoszącym się do dostarczania środków pieniężnych na określony cel. W świetle regulacji ustawowych nie podlegają zatem wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy wynagrodzenia wypłacane ze środków przekazywanych przedmiotowym jednostkom bez wyszczególniania szczególnych grup kwot z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników. Mimo, że środki kontraktowe NFZ są środkami publicznymi, to finansowanie, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dotyczy prefinansowania lub refinansowania wyraźnie skierowanego na wynagrodzenie, zaś środki NFZ przekazywane w ramach kontraktów stanowią odpłatność za wykonaną usługę. Podkreśliła, iż zgodnie z ustawą z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak również z ustawą z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej działa jako jednostka samofinansująca się, co oznacza, że pokrywa ona samodzielnie z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty swojej działalności oraz zobowiązania. Art. 54 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowił, iż SP ZOZ może uzyskiwać środki finansowe zgodnie z pkt 1 i 2 z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umowy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej oraz na realizację programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, w tym na niezbędne do ich wykonania wydatki inwestycyjne lub zakup specjalistycznych wyrobów medycznych, na podstawie umowy i w zakresie w niej określonym. Zadania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego artykułu o zakładach opieki zdrowotnej mogły być finansowane ze środków publicznych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia, podmiotu, który utworzył zakład, oraz jednostki samorządu terytorialnego lub innych podmiotów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Uznała, iż jednym ze źródeł finansowania SP ZOZ jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta z Narodowym Funduszem Zdrowia. Pozyskiwanie przez skarżącego środków finansowych na podstawie zawartych kontraktów nie może prowadzić do stwierdzenia, że na skutek tych właśnie środków finansowych wszelkie dochody i przychody uzyskiwane przez SP ZOZ stanowią środki publiczne. Automatyczne zakwalifikowanie przez organ, że środki uzyskane przez pracodawcę na podstawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na okoliczność, że zdaniem organu stanowią środki publiczne powoduje zastosowanie w stosunku do pracodawcy regulacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, konieczne jest zatem ustalenie źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stosownie do art. 26b ust. 4 ustawy, nie zaś źródła finansowania działalności pracodawcy zatrudniającego te osoby. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, powoływanej dalej: p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych co wynika z treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Natomiast środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Skarżący jako jednostka sektora finansów publicznych finansuje swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. W tej sytuacji bez istotnego wpływu dla rozpatrywanej sprawy pozostają argumenty skargi wskazujące na różnorodność źródeł - uzyskiwanych przez skarżącego - środków finansowych oraz na zasadność wyodrębnienia uzyskiwanych środków publicznych przeznaczanych na finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ("Dz.U." z 2007 r. nr 14 poz. 89 z późn. zm.) uchylonej ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ("Dz.U." 2011 r. nr 112, poz. 654 z późn.zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 kpa, pozostawał w zgodzie z obowiązkiem wynikającym z art. 9 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w sposób wyczerpujący do zarzutów i argumentów strony według dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.