II GZ 309/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "F." Spółka z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 kwietnia 2014 r.; sygn. akt III SA/Łd 43/14 w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi "F." Spółka z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] listopada 2013 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 43/14, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. strona skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na mocy której udzielono spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił zmiany powyższej decyzji. Jako podstawę odmowy zmiany decyzji ostatecznej organy celne wskazały przepis art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), który stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Stosownie natomiast do treści art. 135 ust. 2 ustawy, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą spółce zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organów celnych analiza przepisu art. 135 ust. 2 ustawy wskazywała, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej miejsc urządzania gry nie może zostać zmienione, chyba że chodzi o zmniejszenie liczby punktów gier. Wskazany przepis sprzeciwia się bowiem zmianie zezwolenia w zakresie miejsc urządzania gier. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając niezasadne zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy przepis ten stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a w konsekwencji braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. Sąd wskazał, że z urzędu wiadomym mu jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył, że w obydwu sprawach istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia wskazujące na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Jak wskazał Sąd, rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii (notyfikacja przepisów ustawy o grach hazardowych) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. W związku z powyższym, w ocenie Sądu odpowiedź na pytane prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miała decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a zatem rozstrzygnięcie analizowanej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd zwrócił też uwagę na występujące w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych rozbieżności, co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, podzielając jednocześnie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym, w szczególności w kontekście wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jest w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu, nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie, które zapadnie w tym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym. W związku z tym w przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik spółki zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść opisanego postanowienia, w postaci obrazy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 686/13, podczas gdy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia ww. postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i stwierdzenie niekonstytucyjności objętych pytaniem prawnym przepisów z art. 14 ust. 1 oraz z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, gdyż zgodnie z utrwalonym i wiążącym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uchybienie obligatoryjnej procedurze notyfikacji "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego stanowi przyczynę bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych wobec jednostek, którą to sankcję Sąd krajowy ma obowiązek zastosować na płaszczyźnie stosowania prawa, bez potrzeby czy konieczności oczekiwania na wyeliminowanie nienotyfikowanych "przepisów technicznych" z porządku prawnego w drodze aktu ustawodawczego lub na mocy orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, co przesądza o braku decydującego charakteru odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie II GSK 686/13 dla postępowania. W oparciu o powyższy zarzut, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów tego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Sąd I instancji zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie wskazał na fakt wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13). W uzasadnieniu postanowienia Sąd pytający wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności jest bowiem dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11), w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Wyjaśnienie podniesionych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 tej ustawy. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 orzekł, że "Art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" niemniej jednak pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 ma szerszy aspekt. Z tego też względu zasadnym było wstrzymanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. z wyrokowaniem w sprawie do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez Trybunał Konstytucyjny. Nie jest zasadne również stanowisko wnoszącej zażalenie, że wymieniony przepis na mocy wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach ze skarg "F." sp. z o.o., "G." sp. z o.o. i "F." sp. z o.o. (sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11), jako nienotyfikowany we właściwym czasie do Komisji Europejskiej jest bezskuteczny i z tego powodu nie może być zastosowany w polskim porządku prawnym. Twierdzenie to jest chybione i wynika z niezrozumienia istoty powyższego wyroku. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że do sądu krajowego należy ustalenie czy zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było w pełni uzasadnione. Z opisanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku strony o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zwiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.