I SA/Wa 186/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] m.in. prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 13 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., przez Gminę [...], prawa własności wyżej opisanej nieruchomości Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z faktem, iż niniejsza działka stała się własnością Skarbu Państwa na skutek dziedziczenia ustawowego, uprawnienia właścicielskie wobec tej nieruchomości wykonuje Agencja i to ona staje się wyłącznym dysponentem tej nieruchomości. Z uwagi na powyższe okoliczności ww. nieruchomość nie należy do kategorii nieruchomości, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r., a zatem, nie odnosi się do niej art. 13 powołanej ustawy. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł Burmistrz Miasta [...], w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w art. 1 określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w pkt 1, 2 i 3 tego przepisu, znajdujące się: 1) w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych; 2) użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych; 3 ) w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych; 4) w Państwowym Funduszu Ziemi - (art. 2 ustawy). Natomiast w ust. 2 art. 2 ustawodawca wskazał, że zasady gospodarowania obejmują także nieruchomości rolne przejmowane na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub z innych tytułów. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Następnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji, na podstawie których nieruchomości znajdowały się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, oraz przekazanie mienia do Zasobu następowało w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowe, natomiast na podstawie art. 17 ust. 1 nieruchomości rolne, określone w art. 1 i 2, niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Dalej Minister wyjaśnił, że oprócz ww art. 16 i 17 przejmowanie nieruchomości rolnych do Zasobu odbywa się także na podstawie art. 18 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie do Zasobu następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo. Te przepisy szczególne to m.in.: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz przepisy kodeksu cywilnego, na podstawie których Skarb Państwa nabywa prawo własności gruntów rolnych, poprzez tak jak w tym przypadku występujące dziedziczenie ustawowe. W przypadku nabycia nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa w drodze dziedziczenia ustawowego, uprawnienia właścicielskie wobec tej nieruchomości z mocy wyżej przytoczonych przepisów oraz art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wykonuje Agencja i staje się wyłącznym dysponentem nieruchomości rolnych nabytych przez Skarb Państwa. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawą nabycia przez Agencję prawa własności przedmiotowego gruntu było prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] stwierdzające nabycie w całości przez Skarb Państwa spadku po zmarłej dnia [...] kwietnia T. M. wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym położonym w [...]. W związku z faktem, iż na rzecz Agencji przekazywane są nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek dziedziczenia ustawowego, Minister stwierdził, że niniejsza nieruchomość nie należy do kategorii nieruchomości, o których mowa w art. 16 i 17 powoływanej ustawy, a zatem nie odnosi się do niej art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, że przedmiotowa nieruchomość mimo dyspozycji art. 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa po upływie 17-tu miesięcy od wskazanego w ww. przepisie terminu – organ odwoławczy podniósł, iż ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody [...], gdyż przekazanie takie może nastąpić nawet po upływie terminu wskazanego w art. 18 ww. ustawy. Przekazanie z opóźnieniem nie ma bowiem wpływu na fakt, iż działka nr [...] nie należy do kategorii nieruchomości, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.). Skarżący wskazał, że istotnie nieruchomość została przekazana do Zasobu, jednakże Starosta [...] uczynił to dopiero protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu [...] stycznia 2012 r., a więc 17 miesięcy po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Zdaniem Gminy [...], niesłuszne jest zakwalifikowanie nabycia własności nieruchomości w drodze dziedziczenia do przypadków "nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych". Wykładnia językowa powyższego przepisu sugeruje, że chodzi w nim o przejęcie prawa własności w drodze czynności prawnej takiej jak np. wywłaszczenie. Rozszerzenie jej na nieruchomości odziedziczone przed Skarb Państwa przed 1 lipca 2000 r. jest nadinterpretacją przepisu. Zdaniem skarżącej Gminy, wszystkie nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 1 lipca 2000 r.(a do takich niewątpliwie zalicza się nieruchomość po T. M., która stała się własnością Skarbu Państwa z dniem otwarcia spadku, tj. z chwilą jej śmierci w dniu [...] kwietnia 1996 r.) i nie zostały przekazane do zasobu ostateczną decyzją do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin i powinno to zostać potwierdzone deklaratoryjną decyzją właściwego Wojewody. Mając powyższe na względzie Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd zauważa, że istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stała się, czy też nie, z mocy prawa własnością skarżącej Gminy [...] w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.). W związku z tym, czy odmawiając potwierdzenia uwłaszczenia Gminy [...] z mocy prawa (art. 13 ust. 4 ustawy z 19 października 1991 r.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda naruszył powyższy przepis, czy też nie. I tak, rozważania w przedmiotowej sprawie rozpocząć należy od wyjaśnienia, że do czasu wejścia w życie powyższej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Skarb Państwa był reprezentowany w zakresie obrotu i gospodarowania wszystkimi nieruchomościami państwowymi, z wyłączeniem lasów, przez wojewodów i kierowników rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) Skarb Państwa przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) na zasadzie wyłączności wykonywanie swojego prawa własności w stosunku do nieruchomości przejmowanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wynika to z art. 5 tej ustawy. Jak to określił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1995 r., sygn. III AZP 18/95 Agencja wykonuje w stosunku do nieruchomości i innych praw rzeczowych przekazanych do jej Zasobu uprawnienia właścicielskie. Tak więc, z woli ustawodawcy wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., miały zostać przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – art. 12 ust. 1 ustawy – którym dysponuje Agencja (art. 12 ust. 3 i art. 5 ust. 1). Przekazanie na rzecz Agencji mienia, o jakim mowa w art. 1 i 2, miało różną formę. W odniesieniu do zlikwidowanych przedsiębiorstw gospodarki rolnej przekazanie odbywało się w drodze protokołu zdawczo – odbiorczego, pomiędzy organem założycielskim a Agencją (art. 14 ust. 3 i 4 w zw. z art. 19 ustawy). Z mocy zaś art.17 ust. 1 ustawy pozostałe nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2, niestanowiące majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały (gdyż art. 17 został uchylony z dniem 6 lutego 2003 r.) przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33. Końcowy termin przekazania nieruchomości w drodze decyzji wojewody (w trybie art. 17 ust. 1) był wielokrotnie przesuwany. Ostatecznie miało to nastąpić do dnia 30 czerwca 2000 r., pod rygorem takim, że nieprzekazane Agencji do tego dnia nieruchomości stają się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone (art. 13 ust. 2 ustawy). Przekazanie Agencji mienia w drodze decyzji wojewody, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczyło jednak mienia, którego dotyczyły ww. zastrzeżenia zawarte w tym przepisie. Pierwsze z nich odnosiło się do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, i pozostających nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach (art. 16 ust. 1). W przypadku odmowy zmiany dotychczasowych warunków użytkowania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, użytkowanie wygasało (ust. 2), a nieruchomość mocą decyzji starosty była przekazywana do Zasobu (ust. 3 art. 16). Tu zatem przekazanie do Zasobu, którym dysponuje Agencja, następowało w drodze decyzji starosty i na innej podstawie prawnej. Drugie zastrzeżenie, odsyłające do art. 18, odnosiło się do nieruchomości rolnych dopiero przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów szczególnych. Do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych nie mogła odnosić się regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż oba te przepisy odnosiły się do nieruchomości, które już były własnością Skarbu Państwa (art. 1 i 2) w dniu wejścia w życie ustawy. Tak więc, nieruchomości nabyte na podstawie przepisów szczególnych (tak jak w niniejszej sprawie) podlegały, z nakazu zawartego w art. 18, przekazaniu do Zasobu w trybie art. 19 ustawy, czyli na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Jak wskazała Gmina [...] Starosta [...] przekazał do Zasobu sporną działkę protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu [...] stycznia 2012 r. Trzecie zastrzeżenie, odsyłające do art. 33 ustawy, dotyczyło nabywania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma najmniejszego znaczenia. Skoro tak, to nieruchomość rolna, nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych (bo przepisów Kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym Skarbu Państwa), następnie przekazana do Zasobu protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] stycznia 2012 r., nie podlegała uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz Gminy [...], w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Słusznie więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] odmawiająca potwierdzenia takiego uwłaszczenia, nie naruszyła przepisu art. 13 ust. 4 w zw. z ust. 2. gdyż ten odnosił się do nieruchomości nieprzekazanych do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że dla oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie ma znaczenia okoliczność, iż działka nr [...] przekazana została do Zasobu z przekroczeniem terminu wskazanego w przepisie art. 18 powołanej ustawy, albowiem nie należy ona do kategorii nieruchomości, o którym mowa w art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 6