II GSK 51/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 19/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 19/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oraz utrzymaną nią w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2012 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości J. D., inspektorzy D. Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu marki M. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki E. o nr rej. [...]. Zatrzymanym do kontroli zespołem pojazdów kierował T. M., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem makulatury mocnej w postaci sprasowanych bel (ładunek podzielny) w imieniu I. s.c. M.J. G.. Załadowcą, a zarazem nadawcą przewożonego towaru był J. M. - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą. Pomiarów nacisków osi zespołu pojazdów dokonano przy użyciu przenośnych, nieautomatycznych, elektronicznych wag do ważenia statycznego typu LP 600, marki I. o nr fabrycznych wag: [...] oraz [...], posiadających świadectwo legalizacji z dnia [...] marca 2011 r. wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P., ważne do dnia [...] marca 2013 r. Stanowisko ważenia pojazdu posiadało utwardzoną i równą powierzchnię o spadkach nie większych niż 1% (podłużnie) i 2% (poprzecznie) oraz rów fundamentowy dla umieszczenia wag, zapewniający równy poziom wszystkich kół pojazdu w trakcie przeprowadzenia ważenia. Ważenia dokonano zgodnie z instrukcją obsługi wag. Wskazano także, że przy użyciu przyrządu wstęgowego B. E. [...] dokonano pomiaru odległości pomiędzy osiami składowymi zespołu pojazdów. W wyniku przeprowadzenia pomiarów nacisków osi kontrolowanego zespołu pojazdów (samochodu ciężarowego oraz przyczepy) stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm: - łączna masa zespołu pojazdów 42,6 t. – przekroczenie dmc o 2,6 t, - nacisk na pojedynczej osi napędowej 11,2 t – przekroczenie o 1,21 t. Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. M. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kat. VI. Organ uznał, że wagi użyte do kontroli zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i instrukcją obsługi. Miejsce ważenia posiadało aktualny operat szacunkowy, zgodnie z którym stanowisko ważenia pojazdów spełniało wszelkie wymagania. Organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że załadowca (wobec braku wagi) zgodził się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Decyzją z [...] października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił tezy, iż wagi LP 600 nie mogą służyć do wyznaczania dmc pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko Najwyższej Izby Kontroli zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nr [...] i Głównego Urzędu Miar zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], że odpowiednie do ustalenia dmc są wagi nieautomatyczne klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max, nie zostały poparte żadną analizą prawną ani faktyczną. Organ zauważył, że istotne jest chociażby to, że wagi o dokładności IIII (dokładność zwykła), a więc takie, które wykorzystano, zostały dopuszczone do dokonywania za ich pomocą procesu ważenia stosownymi dokumentami. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów. Organ odwoławczy odmówił słuszności argumentacji skarżącego, iż wagi typu LP 600 nie mogą służyć do wyznaczania rzeczywistej masy całkowitej pojazdu przez sumowanie wyników poszczególnych osi. Jednocześnie, organ odmówił słuszności tezie, że za pomocą tych wag nie sposób wyznaczyć rzeczywistą masę pojazdu. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na załadowcę. Przedmiotem przewozu była makulatura mocna, a więc ładunek podzielny i nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie, przesłuchany podczas kontroli kierowca – T. P. M. zeznał, iż po załadunku kontenerów z makulaturą w miejscu załadunku pojazd nie był ważony, a nawet nie polecono mu przejazdu do miejsca ważenia. W konsekwencji, organ uznał, że skarżący nie podjął żadnych czynności celem zachowania normatywności pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane okoliczności jednoznacznie dowodzą, że załadowca, który w przedmiotowej sprawie pełnił rolę również nadawcy, miał wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Zdaniem organu godzeniem się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę jest sytuacja, gdy nie podjął on żadnych działań celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Ponadto, zdaniem organu, brak zważenia całego pojazdu po załadunku oraz udokumentowania podjęcia próby wglądu do dokumentów pojazdu, wypełnił hipotezę art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. WSA w W. uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa. W ocenie Sądu, interpretacja przepisów zarówno p.r.d., jak również ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonana przez organy była właściwa. WSA uwzględnił zarzut użycia przez organ w czasie kontroli nieprawidłowych wag, którymi ustalono dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów, co uzasadnia zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. Dokonany przy użyciu wag LP 600 – posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji – pomiar dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nastąpił niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz wbrew instrukcji producenta wag, co – w ocenie Sądu – stanowi działanie niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wobec tego, ustalenia faktyczne organów nie spełniają wymagań, o których mowa w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z czym wiązać się może również zarzut naruszenia także art. 80 k.p.a., co z kolei w rezultacie ma wpływ na zachowanie wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że przeprowadzonej przez organy oceny materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącej cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie – nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów. Dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, iż organy nie wyjaśniły w sposób precyzyjny, dlaczego pominęły okoliczności podnoszone przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, z których wynikać miało, że materiały dowodowe przedstawione w uzasadnieniu spornych decyzji są niewiarygodne i nie wskazują na spełnienie przesłanek niezbędnych do nałożenia kary. Według Sądu, ustalenia organów budzą zasadnicze wątpliwości, co w konsekwencji wyklucza na obecnym etapie dokonywanie oceny, czy faktycznie skarżący miał wpływ na powstanie stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. W ocenie Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy całkowitej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag LP 600, które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdu, podczas gdy organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie masy całkowitej kontrolowanego pojazdu; ponadto, z ostrożności procesowej: 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag LP 600 do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. W sprawie niniejszej problemem jest prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w wyniku którego ustalone zostało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu przy jednoczesnym braku przekroczenia nacisków na osie. Do ważenia użyto wag nieautomatycznych elektronicznych typu LP 600 przeznaczonych, zgodnie z treścią świadectw legalizacji, do ważenia nacisku kół lub osi pojazdów. Sąd I instancji uznał, że w świetle materiału dowodowego oraz wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu, dokonane na podstawie wyników ważenia ustalenie masy całkowitej pojazdu, przy pomocy wag służących do pomiaru nacisków kół i nacisków na osie, mogą budzić wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przy ocenie, że wyniki pomiarów mogą budzić wątpliwości, nie są usprawiedliwione. W sytuacji, kiedy Sąd I instancji, powołując się na treść świadectw legalizacji wag, instrukcję obsługi wag sporządzoną przez ich producenta, świadectwo homologacji typu oraz certyfikat zatwierdzenia typu, stwierdził, że użyte wagi LP 600 przeznaczone są do statycznych pomiarów nacisku kół i osi, zasadnie uznał, iż dokonywanie przy ich pomocy ustaleń masy całkowitej może budzić wątpliwości, co do rzetelności wyniku. Wątpliwości pogłębia "Informacja" Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] marca 2012 r., a także opinia Prezesa Głównego Urzędu Miar i Wag zawarta w piśmie z dnia [...] września 2013 r., z których to dokumentów znanych sądowi z urzędu wynika jednoznacznie, że pomiar masy całkowitej dokonany przy użyciu wag LP 600 jest jedynie pomiarem orientacyjnym. W opisanym stanie rzeczy, jedynie konkretne i niepodważalne dowody potwierdzające dopuszczalność i precyzję pomiaru masy całkowitej pojazdów wieloosiowych przy użyciu dwóch wag LP 600 mogłyby rozwiać wskazane przez Sąd I instancji i w pełni uzasadnione wątpliwości. Dowodów takich skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił, zaś zawarta w skardze kasacyjnej polemika ze stanowiskiem Sądu nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji. Rację ma skarżący organ, że instrukcje obsługi wag wydane przez producenta, czy też instrukcje postępowania przy ważeniu wydane przez GITD nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że dokumenty te mogą i powinny być brane pod uwagę, jako środki dowodowe w procesie ustalania, czy uzyskany wynik ważenia jest rzetelny i nie budzi wątpliwości. Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając decyzje z powodu naruszenia prawa procesowego i uznając, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przy ustaleniu masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag LP 600, których użycie do tego celu budzi istotne wątpliwości. W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za nieusprawiedliwione. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Powołane przez organ rozporządzenie Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 166, poz. 1360 ze zm.) dotyczy spełniania wymogów zgodności i sposobu ustalania zgodności wag nieautomatycznych z wymogami UE. Rozporządzenie to oczywiście nie dotyczy konkretnego typu wag, w tym wag LP 600, a jedynie kwestii ogólnych wymogów, jakie muszą spełniać wszystkie wagi nieautomatyczne. Problemem w niniejszej sprawie nie jest jednak wadliwość wag, brak ich zgodności, ani brak legalizacji, ani nawet brak wymaganej dokładności ważenia kolejnych osi, a jedynie dokonywanie obliczenia (wyznaczenia) masy całkowitej pojazdów wieloosiowych na podstawie pomiarów nacisków na kolejne osie wykonanych przy użyciu dwóch wag typu LP 600. Wątpliwości co do precyzji wyznaczenia masy całkowitej w powyższy sposób nie stoją w sprzeczności ani z powołanym rozporządzeniem, ani z Dyrektywą 90/384/EWG (obecnie 2009/23/WE), ani z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r., bowiem jak wskazano nie dotyczą wadliwości wag, tylko ich użycia do celów, do których nie są przeznaczone. Zatem Sąd I instancji wyrażając wątpliwości co do prawidłowości ustalenia masy całkowitej pojazdu wieloosiowego przy pomocy wag LP 600, przeznaczonych do mierzenia nacisku kół i pojedynczych osi, nie naruszył prawa materialnego przez błędną wykładnię, bowiem wykładni takiej nie dokonywał. Omawiany zarzut kasacyjny jest zatem nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przy tym podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku z dnia 8 września 2015 r. (II GSK 1833/14), iż w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a jeśli wątpliwość w tej kwestii jest podnoszona, to rzeczą organu jest wykazać jej niezasadność przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, zatem działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.