II OZ 870/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Z. i W. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 711/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. Z. i W. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił J. Z. i W. Z. wstrzymania wykonania zaskarżonego przez nich postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze na powyższe postanowienie skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wskazując na konieczność udzielenia skarżącym ochrony prawnej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący podali, że wykonanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skarżących do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym legitymizować będzie nieostateczne rozstrzygnięcia organu, a nadto spowoduje, że niniejsze postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Wskazano też na to, iż toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującej rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał wniosek za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy stanowi skarga na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2014 r., którym to odmówiono uwzględnienia zarzutów skarżących w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewd. [...] w P., ul. [...], wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. Tylko zatem w granicach tej sprawy Sąd dokonuje badania, czy istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza zakresem rozpoznania pozostaje natomiast kwestia zasadności nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia i możliwości udzielenia w tym zakresie środka ochrony tymczasowej. Środek ten został nałożony odrębnym postanowieniem, a stronom przysługują od niego stosowne środki zaskarżenia. Następnie Sąd zaznaczył, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zasadniczo cechy wykonalności nie posiadają decyzje lub postanowienia odmowne. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności administracyjnej może jednak polegać także na czasowym zawieszeniu skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięcia zawartego w danym akcie bądź wywołanych dokonaniem określonej czynności. Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że postanowienie, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania nie kwalifikuje się do wykonania (zawieszenia jego skuteczności). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bowiem postanowienie w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W szczególności zaś nie nakłada na zobowiązanego żadnych nowych obowiązków, ani nie zmienia wysokości powstałego wcześniej zobowiązania, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym skuteczność zaskarżonego postanowienia nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżone postanowienie nie nakłada bowiem na stronę skarżącą żadnych obowiązków, które podlegałyby realizacji w drodze egzekucji. Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wcześniej wystawiony tytuł wykonawczy. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na skutek wniesienia zarzutów w trakcie toczącego się już postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił również, że skarżący nie wskazali na żadne takie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podnoszona okoliczność, iż toczy się postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji w przedmiocie nakazania inwestorom rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, fakt że skarżący wnieśli w nim o wstrzymanie wykonania tejże decyzji rozbiórkowej nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia. Tymczasem ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa, jak wspomniano na wstępie, na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się odmową wstrzymania wykonania postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia, w sytuacji gdy złożona została skarga na postanowienie w sprawie zarzutów do prowadzonej egzekucji, które to postanowienie zezwala na wykonywanie egzekucji nałożonej grzywny. Ponadto zarzucili naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. podczas gdy skarżący w punkcie V petitum skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli o wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia i przyjęcie, że tylko w granicach sprawy zarzutów do postępowania egzekucyjnego możliwe jest rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania, podczas gdy w doktrynie przyjmuje się, że sąd może również wstrzymać wykonanie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanych wniesieniem zażalenia, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje negatywne, w ocenie strony, skutki materialnoprawne. Należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że skutków takich nie należy wiązać z zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki budynku gospodarczego, wynikającego z decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2002 r. wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Jeżeli natomiast chodzi o możliwość rozważenia wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia należy wskazać, że – jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji - kwestia ta pozostawała poza zakresem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie. Grzywna w celu przymuszenia została na skarżących nałożona odrębnym postanowieniem, a stronom przysługiwały od niego stosowne środki zaskarżenia. Z tych też przyczyn za bezzasadny należało uznać zawarty w zażaleniu zarzut naruszenia art. 61 § 3 w związku z art. 135 p.p.s.a. Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie wskazali na żadne okoliczności, które w świetle przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. Podnoszona przez nich okoliczność, iż oddalenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym otwiera drogę do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wskazuje w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia. Tymczasem ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Merytoryczna zaś ocena zasadności podniesionych we wniesionej skardze zarzutów, na tym etapie postępowania, byłaby przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.