II GSK 2537/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 622/14 w sprawie ze skargi Rady Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie emisji obligacji przychodowych oraz określenia ich zbywania, nabywania i wykupu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. na rzecz Rady Miasta L. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 622/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Rady Miasta L. w sprawie emisji obligacji przychodowych Gminy L. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu - uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 91 ust.1 w zw. z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: u.r.i.o.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. stwierdziło nieważność § 3 pkt 5 i § 7 uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Rady Miasta L. w sprawie emisji obligacji przychodowych Gminy L. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu z powodu naruszenia art. 8 ust.2 w zw. z art. 23 a) ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm., dalej: ustawa o obligacjach). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. wskazało, że emitowane przez jednostkę samorządu terytorialnego obligacje mogą być uznane za obligacje przychodowe tylko wówczas, gdy środki pozyskane z ich emisji przeznaczone będą na realizację przedsięwzięcia, którego rodzaj i cel określony zostanie w uchwale o emisji obligacji przychodowych. Zaspokojenie roszczeń obligatariuszy nastąpi na zasadzie prawa pierwszeństwa wyodrębnionych źródeł, wskazanych w uchwale. Organ podkreślił, że cechą obligacji przychodowych jest ograniczona odpowiedzialność emitenta za zobowiązania z nich wynikające. Odpowiedzialność ograniczona jest do przychodów albo do majątku przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków uzyskanych z emisji obligacji lub do przychodów z innych, wskazanych przez emitenta przedsięwzięć. Tymczasem w wyżej wymienionej uchwale Rada Miasta L. przyjęła, że emitent obligacji przychodowych odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z tych obligacji. W uzasadnieniu podkreślono również, że faktyczną intencją mogła być chęć skorzystania z art. 23b ust. 7 ustawy obligacjach poprzez nieuwzględnianie przychodów z przedsięwzięcia oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszowi przy obliczaniu wskaźnika z art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej u.f.p.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w związku z art. 23a ustawy o obligacjach, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dopuszczają możliwości emisji obligacji przychodowych, które będą przewidywały nieograniczoną odpowiedzialność emitenta za zobowiązania z nich wynikające. Uwzględniając skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w literaturze i uznał za możliwą emisję obligacji przychodowych bez ograniczonej odpowiedzialności. Zdaniem WSA, uregulowanie zawarte w art. 8 ust.2 ustawy o obligacjach nie zmienia ogólnych zasad odpowiedzialności emitentów obligacji przychodowych. Emitenci obligacji przychodowych - tak jak emitenci innych obligacji odpowiadają bowiem całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z tych obligacji (art. 8 ust. 1). Sąd podkreślił, że emitenci obligacji przychodowych uzyskali uprawnienie (a nie obowiązek) wprowadzenia w treści obligacji ograniczenia swojej odpowiedzialności za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom służą prawa pierwszeństwa. Według WSA, nie jest również trafny argument Kolegium RIO, że za prawidłowością stanowiska organu przemawia art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że kwestia zasad odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych za zobowiązania wynikające z obligacji uregulowana jest w ustawie o obligacjach i nie mogą jej modyfikować przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące sposobu obliczania wysokości dopuszczalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Regionalna Izba Obrachunkowa w L., wnosząc o uchylenie wyroku WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach nie zawiera definicji legalnej obligacji przychodowych, a ograniczenie odpowiedzialności emitenta za zobowiązanie wynikające z tych obligacji jest tylko uprawnieniem emitenta, co oznacza, że ograniczenie odpowiedzialności nie jest cechą obligacji przychodowych. Argumentację na poparcie postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu skarżący organ nadzoru przedstawił w jej uzasadnieniu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Lublin, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek zaskarżenia został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawą rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia odnosząca się do wykładni oraz zakresu zastosowania art. 8 ust.2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.). Podstawowy problem przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie Regionalną Izbę Obrachunkową w L. dotyczy tego, czy wyrażenie modalne "może" zawarte w art. 8 ust.2 ustawy o obligacjach pozostawia jednostce samorządu terytorialnego luz decyzyjny, co do zakresu odpowiedzialności emitenta. Zdaniem organu nadzoru, aby można było mówić o obligacjach przychodowych emitent musi skorzystać z uprawnienia wprowadzonego w art. 8 ust.2 ustawy o obligacjach. W ocenie RIO, dopiero bowiem ograniczenie odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z tych obligacji do ściśle wyodrębnionego źródła, jakim jest kwota przychodów z przedsięwzięcia lub wartość majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23 a) ustawy o obligacjach - będzie skutkowało tym, że wyemitowane obligacje będą miały charakter obligacji przychodowych. Z kolei według Sądu I instancji, ograniczenie odpowiedzialności emitenta za zobowiązanie wynikające z obligacji przychodowych jest tylko uprawnieniem emitenta, a nie jego obowiązkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach, nie jest trafny. Zgodnie z 8 ust.1 ustawy o obligacjach: Emitent odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z obligacji, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 tego przepisu: Emitent może ograniczyć w treści obligacji swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a (obligacje przychodowe). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma prawnego uzasadnienia stanowisko organu nadzoru, który występującemu w art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach zwrotowi modalnemu "może" przypisuje obligatoryjny charakter. Emitent "może" ograniczyć swoją odpowiedzialność do kwoty przychodów lub wartości majątku, co oznacza, że ograniczenie odpowiedzialności nie jest obowiązkowe, a tym samym istnieją obligacje przychodowe z ograniczoną bądź – nie, odpowiedzialnością emitenta. Innymi słowy, ograniczenie odpowiedzialności za świadczenia wynikające z obligacji przychodowych jest prawem, a nie obowiązkiem emitenta. W odróżnieniu od innych typów obligacji, emitent może więc - ma prawo - ograniczyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji przychodowych do kwoty przychodów lub do wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom przysługuje uprawnienie z tych obligacji. W przypadku, gdy emitent nie ograniczy swojej odpowiedzialności, znajdzie zastosowanie ogólny przepis art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach, który wyraża zasadę odpowiedzialności całym majątkiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przeczą powyższemu stanowisku przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy doktryny, gdyż nie wykluczają prawidłowości interpretacji spornego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że za wykładnią proponowaną przez organ nadzoru przemawia treść uzasadnienia projektu rządowego do ustawy z dnia 29 marca 2000 r. o zmianie ustawy o obligacjach i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 60, poz.720). Należy zauważyć, że stwierdzono tam: "nowa treść art. 8 ma na celu umożliwienie skonstruowania obligacji przychodowych w których emitent ograniczył swoją odpowiedzialność do określonego majątku". Wbrew poglądowi RIO, z powyższego sformułowania nie da się wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że za obligacje przychodowe należy uznać wyłącznie obligacje z odpowiedzialnością emitenta ograniczoną do określonego majątku. Z kolei wykładnia art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach dokonana przez Sąd I instancji, znajduje potwierdzenie w ustawie o obligacjach z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 238), która z dniem 1 lipca 2015 r. zastąpiła dotychczasową ustawę o obligacjach z dnia 29 czerwca 1995 r. Celem nowej ustawy jest wsparcie rozwoju rynku długoterminowych nieskarbowych papierów dłużnych. Za jedną z istotniejszych barier tego rozwoju ustawodawca uznał aktualne brzmienie przepisów o obligacjach, m.in. z uwagi na szereg wątpliwości interpretacyjnych, a co za tym idzie – niepewność, co do prawidłowości stosowania określonych rozwiązań, jak również – brak odpowiedzi na nowe zjawiska w segmencie dłużnych papierów wartościowych W uzasadnieniu projektu ustawy z 15 stycznia 2015 r. wskazano m.in., że przepis art. 24 ust. 2 projektowanej ustawy zawiera regulację znajdującą się w art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach. Stwierdzono też, że uregulowanie to stanowi normatywną podstawę przeprowadzenia kwalifikacji obligacji przychodowych na obligacje przychodowe, z tytułu których emitent ponosi odpowiedzialność ograniczoną, oraz obligacje przychodowe, z tytułu których emitent odpowiada bez ograniczeń. W przypadku obligacji z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta, emitent ogranicza swoją odpowiedzialność do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia - co oznacza, że w razie braku wystarczających środków z konkretnego przedsięwzięcia uzyskanie przez obligatariusza świadczenia wynikającego z obligacji będzie w istocie niemożliwe. Natomiast w przypadku obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności emitent odpowiada całym swoim majątkiem (v. uzasadnienie projektu opublikowane w bazie orzeczeń LEX). Z powyższego wynika, że brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od wykładni językowej spornych przepisów - art. 8 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowe jest stanowisko WSA w Lublinie, iż w odniesieniu do zakresu odpowiedzialności emitenta, przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach wskazują, że mogą istnieć obligacje przychodowe, za które emitent przyjął odpowiedzialność całym swoim majątkiem oraz takie, w których odpowiedzialność tę ograniczył do kwoty określonych przychodów lub zdefiniowanego majątku. Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).