II SA/Rz 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. T. i J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty -skargę oddala- II SA/Rz 601/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z. T. i J. T. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] nakazującą wyżej wymienionym, jako właścicielom rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr 732 położonej w S. przy ul. [...], bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek zawiadomienia D. Z., Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce nr 732 w S. W toku oględzin stwierdzono, że na ww. działce zlokalizowane jest zadaszenie drewniane o wym. 6,20m x 5,40m z dachem drewnianym trójpołaciowym krytym blachodachówką, przylegające do ściany szczytowej budynku mieszkalnego i stanowiące jednocześnie dach nad wiatrołapem. Zadaszenie to usytuowane jest w odległości 1,02 m od ogrodzenia stanowiącego granice pomiędzy działkami nr 732 i nr 731 oraz w odległości 8,30 m od budynku mieszkalnego murowanego usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z oświadczeniem J.T. budynek mieszkalny został przez niego zakupiony 31 grudnia 2001 r. W momencie zakupu wiata, która nie jest elementem oddzielnym, już istniała, a sam budynek mieszkalny powstał z końcem lat 70-tych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1978 r. ([...]) wydanego dla poprzedniego właściciela – M. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]) powyższa decyzja z dnia [...] marca 1978 r. została przeniesiona na obecnych właścicieli budynku, tj. Z. i J. T. W dniu [...] października 2003 r. ww. właściciele zawiadomili PINB w S. o zakończeniu budowy. Do zawiadomienia dołączyli oświadczenie kierownika budowy o prawidłowości wykonanych robót zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. W toku postępowania organ I instancji przesłuchał świadków na okoliczność daty wykonania przedmiotowej wiaty. Ustalił, że w latach 2001-2003 obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. – teren oznaczony symbolem H-22(MN) – Strefa mieszkaniowo usługowa o niskiej intensywności. Natomiast w latach 2004-2005 dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa działka brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./ - zwana dalej P.b., postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał przedłożenie dokumentów wymienionych w tym postanowieniu. Wobec niewywiązania się przez Z. i J. T. z nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. nakazał wyżej wymienionym rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr 732 położonej w S. przy ul. [...], bez pozwolenia na budowę, wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji J. T. i Z. T. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wyjaśnili, że zadaszenie przylega do ściany budynku mieszkalnego, jest z nim konstrukcyjnie połączone i stanowi dach nad wiatrołapem. W trakcie kontroli przedłożyli decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast budynek nabyli [...] grudnia 2001 r., a wówczas wiata już istniała. Zakwestionowali nieuznanie, przez organ, za wiarygodne zeznań świadków, w tym kierownika budowy, którzy wskazują na istnienie wiaty przed 2002r. Zarzucili niedokonanie przez organ porównania budynku z archiwalnym projektem, oparcie się na mapie do celów opiniodawczych, a nie na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która winna znajdować się w aktach. Wskazali, że zastosowanie art. 48 P.b. w okolicznościach sprawy jest nieporozumieniem, gdyż budynek został legalnie wybudowany, a po oddaniu do użytkowania nie wykonywali żadnych robót. Zdaniem odwołujących nie udowodniono, że wiata jest samowolą budowlaną, że wybudowana została niezgodnie z projektem, nie udowodniono daty budowy wiaty oraz przyjęto do orzekania niewłaściwe przepisy. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na uzupełnienie postępowania dowodowego i podał, że w tym celu pismem z dnia [...] września 2011 r. ([...]) wezwał Z. i J. T. do przedłożenia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1978 r. udzielającej poprzedniemu właścicielowi M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 732 w S. Wobec nieprzedłożenia powyższego dokumentu i wyjaśnieniu przez wyżej wymienionych, że nie posiadają kompletnej dokumentacji budowy, gdyż ta nie została im w całości przekazana przez poprzedniego właściciela WINB zwrócił się do organu I instancji o przekazanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, której brak w aktach, a która to stanowiła załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi PINB w [...] wyjaśnił, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy Z. i J. T. dołączyli, w miejsce wymaganej inwentaryzacji, mapę do celów opiniodawczych z datą [...] października 2003r., na której brak jest przedmiotowej wiaty. WINB uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Podał, że w okolicznościach sprawy zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniem odwołujących nie mają zastosowania przepisy Praw budowlanego z 1974 r., gdyż postępowanie dotyczy samowolnie wybudowanej po 2003 r. wiaty, a nie budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 1978 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na Z. i J. T., a zatem przejęli oni wszystkie zobowiązania wynikające z pozwolenia na budowę budynku. Stosownie do art. 63 P.b. obowiązani są oni do przechowywania przez okres istnienia obiektu, dokumentów o których mowa w art. 60 P.b. i opracowań projektowych oraz dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w trakcie użytkowania obiektu. Organ odwoławczy za mało prawdopodobne uznał by J. C., pełniący funkcję kierownika budowy nie pamiętał czy projekt budowlany obejmował przedmiotową wiatę, tym bardziej, że po zakończeniu budowy składał oświadczenie o zgodności wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Przedłożony do zawiadomienia o zakończeniu budowy dziennik budowy nie zawiera żadnego wpisu dotyczącego wykonania wiaty o wym. 6,20 m x 5,14 m. W ocenie organu skoro sami inwestorzy zawiadamiając o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego dołączyli zamiast inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, mapę do celów opiniodawczych, z datą [...] października 2003 r., na której brak jest przedmiotowej wiaty, to uznać należy, że została ona wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. WINB powołując się na art. 3 pkt 1 P.b., podał że dobudowana do budynku mieszkalnego wiata jest obiektem budowlanym, na którego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę, a którego inwestorzy nie posiadają. Zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 P.b. Wobec niewykonania nałożonych na inwestorów obowiązków i nieprzedłożenia dokumentów nakazanych postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., w ocenie organu odwoławczego, słusznie PINB w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli Z. T. i J. T., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji decyzji. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucili naruszenie art. 28 P.b., niewłaściwą kwalifikację obiektu i zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej tj. art. 48 P.b., zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 P.b. oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podkreślili, że w dniu nabycia budynku istniała już wiata, która to jest z nim trwale i konstrukcyjnie połączona oraz stanowi dach nad wiatrołapem. Ich zdaniem mapa opatrzona datą [...] października 2003 r. nie stanowi wiarygodnego dowodu. Widniejąca na niej data dotyczy jej wydania, a nie aktualizacji w terenie. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, zgodnie z art. 57 ust. 1 P.b. winna znajdować się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (tu decyzja) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a." Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, jak wynika zaś z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31"; przepisy te wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zasadą przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy, zastosowanym wobec strony skarżącej, jest nakazanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis ten może być stosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzając zatem możliwość legalizacji właściwy organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nałożyć tym postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy (legalizacji samowoli budowlanej) dokumentów, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Dopiero niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 48 ust. 1 ustawy. Jako niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem traktuje się zarówno niedostarczenie żadnych dokumentów właściwemu organowi, jak też niedotrzymanie wyznaczonego terminu na ich złożenie. Trzeba też podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (wyrok NSA z dnia 21.01.2004 r., OSK 1602/04, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie wydany nakaz przymusowej rozbiórki, z powołaniem się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niespełnienia przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. ([...]). Za zasadne więc uznać należy wydanie decyzji, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazującej rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr 732, poł. w S. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (uzupełnionym w istotnym zakresie przez organ odwoławczy), który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami K.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80), prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania w/w normy prawa materialnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, w świetle tegoż materiału dowodowego, że przedmiotowa wiata o wymiarach 6,20 x 5,40 m z dachem drewnianym trójpołaciowym krytym blachodachówką, przylegająca do ściany szczytowej budynku mieszkalnego i stanowiąca jednocześnie dach nad wiatrołapem, usytuowana w odległości 1,02 m od ogrodzenia stanowiącego granicę pomiędzy działkami nr 732 i 731 oraz w odległości 8,30 m od budynku mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości, zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sporną wiatę prawidłowo w postępowaniu administracyjnym sklasyfikowano jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, którego wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (nie figuruje wśród obiektów i robót budowlanych wymienionych w przepisach art. 29 – 31 ustawy). Skarżący takiej decyzji, co dowodnie wynika z akt sprawy, nie przedłożyli organom nadzoru budowlanego. Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie niniejszej, że sporna wiata została wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1978 r., [...]), tj. po 2003 r. Jak wynika z akt sprawy do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (z dnia [...].09.2003 r.) skarżący zamiast inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dołączyli mapę do celów opiniodawczych opatrzoną datą "[...].10.2003 r.", na której brak jest przedmiotowej wiaty. Dlatego słuszny jest wyciągnięty przez organ odwoławczy wniosek, że skoro skarżący (inwestorzy) do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego dołączyli mapę, na której nie została uwidoczniona przedmiotowa wiata, to zasadnym jest stwierdzenie, iż została on wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Stwierdzenie to nie jest w żadnej mierze dowolne, jest logiczne i zasługuje na akceptację. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącymi, którzy uzasadniając zarzut naruszenia "ustawy Prawo Budowlane" uważają, że: "jeżeli w jakikolwiek sposób odstąpiliśmy od projektu, to podlegamy sankcjom opisanym w art. 50 – 51 ustawy Prawo Budowlane, natomiast zastosowanie art. 48 do budynku legalnie wybudowanego i oddanego do użytkowania jest nieporozumieniem...". Chybione jest oczywiście stanowisko, jakoby organy zastosowały przepis art. 48 ust. 1 do budynku mieszkalnego na działce nr 732. Skarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób jednoznaczny określiły zakres rozstrzygnięcia, tj. obejmuje ona wiatę dobudowaną do tego budynku. Nie może być mowy o stosowaniu do niej "sankcji opisanych w art. 50 – 51 ustawy Prawo Budowlane", gdyż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy. Nieuprawnione też jest "odwoływanie się" w skardze do projektu budowlanego przedmiotowej wiaty, skoro wzywani w postępowania administracyjnym skarżący nie przedłożyli takiego projektu, wyjaśniając zarazem, iż poprzedni właściciel nieruchomości nie przekazał im kompletnej dokumentacji. Niezależnie od obowiązku wynikającego z art. 63 ustawy, tj. obowiązku przechowywania m.in. takiego dokumentu przez okres istnienia obiektu zauważyć należy, że z zeznań świadka J. C. (przed organem I instancji w dniu [...].04.2010 r.) wynika, iż oświadczenie kierownika budowy do zawiadomienia z dnia [...] września 2003 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego złożył na podstawie posiadanego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, które zostały u inwestora, tj. Z. i J. T. Jednocześnie nie pamiętał on, czy projekt budowlany obejmował swym zakresem przedmiotową wiatę (k. 20 i 6 akt I instancji). W świetle powyższego twierdzenia skargi (nie mające wsparcia w materiale dowodowym), jak i zarzuty (nie udowodniono, że wiata była wybudowana niezgodnie z projektem) nie mogły, co oczywiste, odnieść spodziewanego przez skarżących skutku. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.