II SAB/Go 43/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z.A. na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2014r., powołując się art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), Z.A. zwrócił się do Koła Łowieckiego [...] o udzielenie informacji, cyt.: " w jaki sposób i kiedy A.B. - Łowczy K. Ł. [...] zrefundował koszenie prywatnych łąk swojej żony sfinansowane z pieniędzy Koła". Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy wnioskodawca wniósł jednocześnie o przesłanie kopii wpłaty środków pieniężnych za koszenie w/w łąk do kasy K. Ł. [...] przez A.B. oraz kopię umowy dzierżawy w/w łąk. W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2014 r. Sekretarz Koła Łowieckiego [...] poinformował wnioskodawcę, że Łowczy A.B. zrefundował koszt koszenia łąk poprzez wpłatę stosownej kwoty na konto Koła. Poinformował jednocześnie, że przesłanie kopii wpłaty oraz umowy dzierżawy nie jest możliwe z uwagi na ograniczenia w tym zakresie wynikające zarówno ze statutu PZŁ, jak również z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z.A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił Kołu naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniósł o nakazanie Kołu udzielenia informacji poprzez udostępnienie kopii protokołów z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego [...] lub nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Z.A. podniósł, że pomimo upływu 14 dni od daty otrzymania jego wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, Koło nie udzieliło odpowiedzi i nie przesłało kopii dokumentów, co wskazuje na bezczynność organu. Skarżący podkreślił, że publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że ten sam charakter mają koła łowieckie, stąd żądane informacje stanowią informację publiczną. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że domagał się od Koła informacji o jego działalności, w związku z czym wniosek powinien zostać rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w ustawowym 14-dniowym terminie Koło udzieliło wnioskodawcy stosownych informacji, na dowód czego do pisma dołączono potwierdzenie nadania przesyłki poleconej. W ocenie organu skarga Z.A. jako bezpodstawna i niezasadna winna zostać oddalona. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014r. skarżący stwierdził, że rozpoznając jego wniosek z [...] marca 2014 r. organ przesłał mu tylko odręczną "odmowę" nie spełniającą warunków wymaganych ustawą, tj. nie poinstruował go o środkach zaskarżenia, jak również nie uzasadnił "odmowy". Skarżący zarzucił również niewłaściwą reprezentację Koła i podpisanie "odmowy" przez osobę nieuprawnioną. Kolejnym pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. Z.A. wniósł, aby Sąd nakazał Kołu Łowieckiemu [...] wydanie żądanych kopii umowy dzierżawy, dowodów zwrotu opłat za wykoszenie prywatnych łąk B.B., która to czynność wcześniej została opłacona z konta Koła Łowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (DZ.U. 2012 r. poz. 270 – dalej – p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, - zgodnie z art. 149 § 2 - Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt IOSK 601/05, Lex nr 236545). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i p.) oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i p. podmioty określone w ust. 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ w ustawowym terminie udostępnił żądaną informację lub podjął inne określone ustawą czynności (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.o p.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 str. 109, T. Woś, H.Knysiak – Molczyk, M. Romańska). Na gruncie u.d.i p. przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kpa. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Trzeba zauważyć, że treść art. 4 ust. 1 u.d.i p. wskazuje, iż do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne, ale również i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Termin "zadania publiczne" jest bowiem pojęciem szerszym od pojęcia " zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i p. ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13). Niewątpliwie PZŁ oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i p. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 pażdziernika 1995 r. Prawo łowieckie (DZ.U. z 2013 r. poz. 12260) PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 ustawy). W art. 34 ustawy Prawo łowieckie ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne, Lex 2012). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, PZŁ wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa, o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Dalej należy wskazać, że podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na wydzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Pojęcie informacji publicznej należy interpretować szeroko, mając na uwadze że prawo do dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP . Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" oraz lit. "f" u.d.i. p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d. i p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i lit. "e" stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw. Stąd nie tylko informacja dotycząca realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji publicznej, ale także dotyczących funkcjonowania tego podmiotu oraz kwestii organizacyjnych stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). W analizowanej sprawie wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. skarżący wystąpił do Koła Łowieckiego [...] o udzielenie informacji dotyczącej zapłaty przez A.B. na rzecz Koła Łowieckiego [...] kwoty za wykonanie koszenia łąk użyczonych przez to Koło małżonce A.B.. Wobec przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że informacja, o którą zwrócił się skarżący stanowi informację publiczną, mającą charakter tej, która wymieniona została w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.d.i. p. W rozpatrywanej sprawie koło łowieckie w istocie nie kwestionowało, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, jednakże – zdaniem organu - odmowa jej udzielenia uzasadniona była powołaniem się na art. 5 u.d.i p. Jak wyżej wykazano odmowa taka powinna przybrać postać decyzji administracyjnej. Pismo Koła Łowieckiego [...] z dnia [...] marca 2014 r. wprawdzie nie zostało określone jako decyzja administracyjna, jednakże zarówno w doktrynie jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Z tego względu pismo nie mające formy decyzji jest w istocie decyzją administracyjną jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej (ewentualnie – jak w przypadku dostępu do informacji publicznej – od podmiotu wykonującego zadania publiczne), skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (por. M. Dyl /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski, KPA Komentarz, CH. BECK 2014, s. 416). Elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego. Aby dane pismo organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna (tzn. władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę administracyjną, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa), musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej, na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (M. Dyl, op. cit. str. 458). Powyższe cztery warunki spełnia powyższe pismo Koła Łowieckiego [...] z dnia [...] marca 2014 r. Oznaczony jest w nim bowiem organ (tj. Kolo Łowieckie [...]), adresat (tj. skarżący), zawiera rozstrzygnięcie ( czyli odmowę udzielenia żądanych informacji) oraz podpisy osób uprawnionych. Stąd też pismo to można traktować jako decyzję. W związku z tym, że decyzja ta została wydana i przesłana skarżącemu z zachowaniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i p. nie sposób stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Stąd też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej przez Koło Łowieckie decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu, lecz – w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy - jedynie rozstrzyga czy organ pozostaje w bezczynności. Skarżącemu przysługuje prawo kwestionowania tej decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i p. i dopiero wydanie decyzji rozpatrującej ten wniosek umożliwia skarżącemu złożenie skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W związku z tym, że powyższa decyzja nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, skarżący może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. .