II SA/Wa 707/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Farmaceutycznej [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. – oddala skargę – Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., którą to decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą [...]. W motywach uzasadnienia podał, że Przedsiębiorstwo [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwróciło się do Ministerstwa Skarbu Państwa o "udostępnienie akt postępowania prywatyzacyjnego Centrali [...] z siedzibą w W.". Jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej organ wskazał art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej udip, w związku z art. 2c ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. Nr 216 ze zm.), zwanej dalej UKP. Wyjaśnił, że w myśl art. 2c UKP, informacje o przebiegu negocjacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 UKP, mają charakter poufny do czasu ich zakończenia. Z uwagi na to, że negocjacje nie zostały zakończone, albowiem organ odstąpił od nich przed ich zakończeniem, informacje o przebiegu negocjacji nadal mają charakter poufny tj. korzystają z ochrony art. 2c UKP. Organ stwierdził nadto, że część informacji zgromadzonych w trakcie procesu prywatyzacyjnego spółki może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy podmiotów, które złożyły odpowiedź na publiczne zaproszenie do negocjacji, a tym samym tajemnice te podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 udip. Powyższa decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą [...] do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2a i 2c UKP w związku z § 21 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 114, poz. 664) w związku z art. 1 ust. 1 udip. Podniosła, że proces prywatyzacyjny Centrali [...] był prowadzony przez Ministra Skarbu Państwa w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 3 UKP na podstawie publicznego zaproszenia i że podmioty uczestniczące w negocjacjach złożyły w toku procesu wiążące propozycje. Zdaniem strony skarżącej, te składane wiążące propozycje są elementami negocjacji, które zostały zakończone na skutek odstąpienia Ministra Skarbu Państwa od negocjacji w dniu [...] grudnia 2013 r. W ocenie strony skarżącej, przepis art. 2c UKP stanowiący, że informacje o przebiegu negocjacji mają charakter poufny jedynie do czasu ich zakończenia, winien być interpretowany w taki sposób, że zakończeniem negocjacji jest: 1. zakończenie negocjacji i podpisanie umowy zbycia akcji (§ 21 ust. 9 i 2 rozporządzenia) 2. zakończenie negocjacji i niepodpisanie umowy zbycia akcji 3. odstąpienie od negocjacji. Zdaniem strony skarżącej każdy z w/w wariantów posiada przymiot zakończenia negocjacji w rozumieniu art. 2c UKP. Strona skarżąca podniosła również, że przepis art. 62 ust. 2 UKP stanowi lex generalis w stosunku do art. 2a UKP. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że negocjacje podjęte na podstawie publicznego zaproszenia w sprawie zbycia akcji [...].. nie zostały zakończone, bowiem proces prywatyzacji może zostać wznowiony, a zatem nadal mają charakter poufny i korzystają z ochrony, o której mowa w art. 2c UKP. Wyjaśnił, że odstąpił od negocjacji, ale nie jest wykluczone, że podejmie kolejną próbę zbycia akcji spółki. Wskazał, że udostępnienie informacji o procesie prywatyzacji jednemu z uczestników negocjacji dawałoby mu w przyszłości nieuzasadnioną przewagę nad pozostałymi uczestnikami negocjacji. Podkreślił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa określa logiczną sekwencję związanych ze sobą zdarzeń i że do zakończenia negocjacji dochodzi tylko wtedy, gdy strony uzgodnią wszystkie elementy transakcji, w tym także szczegółowe warunki umowy zbycia akcji. Skoro Minister Skarbu Państwa odstąpił od negocjacji przed ich zakończeniem nie doszło zatem do realizacji etapu, o którym mowa w § 21 ust. 9 rozporządzenia (złożenia wiążących warunków umowy oraz parafowania projektu umowy zbycia akcji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i przypadki, w których dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu. W przedmiotowej sprawie organ – Minister Skarbu Państwa – rozpoznał sprawę przez pryzmat ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedno. Dz. U. 2013 r., poz. 216 ze zm.) oraz na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, skoro ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji oraz wydane na podstawie art. 33 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. 2001 r. Nr 114, poz. 664) szczegółowo określają tryb zbywania akcji Skarbu Państwa, w tym określają zasady jawności tego postępowania (art. 2a, art. 2c ), to uznać należało, że akty te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się udostępnienia akt postępowania prywatyzacyjnego Centrali [...] z siedzibą w W. w oparciu o przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Organ rozpoznał przedmiotową sprawę przez pryzmat tejże ustawy oraz na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 2c ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, informacje o przebiegu negocjacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3, mają charakter poufny do czasu ich zakończenia. W ocenie Sądu, nie doszło do zakończenia negocjacji wobec odstąpienia, wycofania się Ministra Skarbu z publicznego zaproszenia. Zaprezentowana przez stronę skarżącą wykładnia art. 2c UKP oraz zawartego w tym przepisie sformułowania "zakończenia negocjacji" została ograniczona wyłącznie do wykładni językowej, z pominięciem wykładni celowościowej, systemowej. Reasumując, należy stwierdzić, że prawidłowo organ uznał, w oparciu o przepisy UKP, iż wobec nie zakończenia procesu negocjacji z powodu odstąpienia Ministra Skarbu Państwa, posiadają one nadal charakter poufny. A skoro tak, zasadnie organ odmówił udostępnienia objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. informacji w oparciu o przepisy lex specialis UKP. Wyprzedzając ewentualny zarzut skargi kasacyjnej z ostrożności procesowej stwierdzić należy, iż pomimo tego, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie został oparty wprost na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zaskarżona decyzja w osnowie przywołuje przepisy UKP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja ta odpowiada prawu. Obowiązkiem organu jest dokonanie kwalifikacji wniosku informacyjnego i jego rozpoznania w oparciu o cały obowiązujący system prawny. Organ jest związany treścią wniosku (zakresem żądania), ale nie podstawą prawną danego żądania. Naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kpa) i niezgodne z zasadą ekonomii postępowania byłoby stawianie zarzutu, że przedmiotową sprawę rozpoznano również w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ponownie stwierdzić należy, że przepisy UKP stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i zbędnym było w tej konkretnie sprawie jej rozpoznanie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, wobec treści art. 1 ust. 2. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.