II SA/Sz 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. B. i K. B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...], powołując się na art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. B. B. i J. R. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego(dalej PINB) z dnia [...] wzywające "... mgr inż. bud. P. S. K., autora ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją masztu antenowego i antenowych konstrukcji wsporczych zamontowanych bez zezwolenia na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] do zweryfikowania wskazanych we wniosku z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz w załączniku do odwołania informacji skarżącego co do danych technicznych zainstalowanych urządzeń". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyżej wskazane postanowienie wydał na podstawie art. 123 k.p.a. i zgodnie z pouczeniem w nim zawartym na postanowienie to nie służy zażalenie. Na postanowienie PINB zażalenie złożyli K. B. i J. R. B. W tym stanie sprawy WINB stwierdził, że organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej, działając na podstawie art. 123 k.p.a., wydał zaskarżone postanowienie, którym zobowiązał autora ekspertyzy do zweryfikowania uwag sprawcy samowoli dotyczących przyjętych w ekspertyzie niewłaściwych danych technicznych urządzeń, zainstalowanych na dachu budynku. Postanowienie to, wydane w toku postępowania, w ocenie organu II instancji, jest postanowieniem dowodowym, nie rozstrzyga o istocie sprawy. Na takie postanowienie nie służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wyżej opisane postanowienie ostateczne zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. B. i K. B. B. wnosząc o uchylenie postanowień organów I i II instancji wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi, poza opisem dotychczasowego toku sprawy i wywodem wskazującym, jaki tok powinno przybrać postępowanie zmierzające do przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy, skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie nosi cechę bezprzedmiotowości i z tych względów winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zostało ono wydane bez podstawy prawnej, jedynie określono w nim przepis proceduralny - art. 123 k.p.a. W niniejszej sprawie organy dokonały dodatkowych kontroli części obiektu budowlanego bez stosownych aktów administracyjnych, tj. decyzji. W toczącym się postępowaniu administracyjnym organ nigdy nie wydał postanowienia dowodowego nakazującego zarządcy budynku do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego części nieruchomości. Podmiotem, który złożył ekspertyzę bez jego obowiązku był zarząd wspólnoty mieszkaniowej, a ekspertyza pochodziła od mgr inż. P. K. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących, brak było podstawy prawnej do postanowienia wzywającego autora ekspertyzy do jej zweryfikowania w odniesieniu do uwag wniesionych przez inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Dlatego wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270), dalej określanej jako: "P.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a zatem, zagadnieniem wymagającym analizy w toku sądowej kontroli zaskarżonego aktu jest, co do zasady, kwestia proceduralna, jednakże jej rozważenie wymaga sięgnięcia również do przepisów prawa materialnego. Proceduralną podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowi art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tylko ten przepis powołał PINB w swoim postanowieniu z dnia [...] r. Art. 123 § 1 k.p.a. określa przypadki w jakich organ wydaje postanowienie, stanowiąc: "W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia". Istotę tych aktów administracyjnych wskazuje § 2 tego artykułu, który przewiduje, że: "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Zestawienie tych norm prawnych z artykułem 141 § 1 k.p.a., na który powołał się organ odwoławczy, stanowiącym zasadę, że: "Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi" prowadzi do wniosku, że z przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej postanowienia nie sposób jest wywieść czy jest ono zaskarżalne w drodze zażalenia. O tym zatem, czy na określone postanowienie służy stronie zażalenie decyduje konkretny przepis ustawy. Samo powołanie w postanowieniu art. 123 nawet wsparte pouczeniem, że na postanowienie to zażalenie nie przysługuje, nie jest wystarczające i przesądzające o tym, czy mamy do czynienia z postanowieniem zaskarżalnym czy z aktem niezaskarżanym. Mieć należy na uwadze, że postanowienie to w swej istocie zobowiązuje autora ekspertyzy do jej uzupełnienia, przy czym nie ulega wątpliwości, że dowód z ekspertyzy technicznej nie został przeprowadzony z urzędu, skoro organ I instancji nie powołał jej autora na biegłego w rozpatrywanej sprawie. Wyklucza to stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania dowodowego i poszukiwanie w nich szczegółowej podstawy prawnej dla wydanego postanowienia. Nie można też pominąć okoliczności, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania administracyjnego wszczętego i dotychczas prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), które zawierają liczne przepisy proceduralne stanowiące lex specialis w stosunku do procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności zwrócić trzeba uwagę na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Nie ulega przy tym wątpliwości, że postanowienie wydane na podstawie cytowanego przepisu również jest postanowieniem dowodowym, a mimo tego przysługuje na nie zażalenie, o czym stanowi expressis verbis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. W świetle powyższej argumentacji, oczywiste jest, że w realiach niniejszej sprawy, najpierw należy rozważyć i wskazać z jakim de facto postanowieniem organu I instancji ma do czynienia organ II instancji, a następnie stosownie do ustaleń rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności wniesienia na to postanowienie zażalenia. Tego nie uczynił organ odwoławczy i na tym polega błąd w postaci niewyczerpującego zbadania sprawy, stanowiący naruszenie art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej zaś sytuacji procesowej, ocena merytoryczna przez sąd postanowienia organu I instancji jest niedopuszczalna, skoro otwarta pozostaje kwestia jego zaskarżalności. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie i orzec na podstawie art. 152, tej samej ustawy, o jego niewykonalności.