I OSK 1469/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 620/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 620/14 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Starosta [...], działając m.in. na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił ustalenia odszkodowania za działki nr [...], położone w K. zajęte pod drogi. W uzasadnieniu organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że z podaniem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, wystąpiło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. (dalej wnioskodawca). Podział ten został dokonany mocą trzech decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] lipca 1998 r., które stały się ostateczne 16 lipca 1998 r. W ocenie Starosty, brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność gminy jako drogi publiczne. W tym zakresie organ oparł się na opinii z zakresu drogownictwa sporządzonej przez mgr inż. T. Z. w listopadzie 2013 r. Zdaniem organu, ulice W. i C. w K. zlokalizowane na działkach nr [...] nie spełniają warunków wymaganych dla dróg publicznych określonych we właściwych przepisach. Nie mają bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Przepisy u.g.n. nie zawierają podstawy do nadania działce nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 u.g.n., co znalazło swój wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 roku sygn. akt [...]. W przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę ma jedynie charakter faktyczny. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, Wojewoda, powołując się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] czerwca 2010 r. w części w jakiej dotyczyły działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] oraz [...], oddalając skargę w pozostałym zakresie. Wojewoda zwrócił również uwagę na wyrok SN z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt [...], w którym nakazano organom administracji dokonanie samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia wydzielonych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną dróg publicznych. Dokonując ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy Wojewoda za bezsporne uznał, że w wyniku wydania decyzji podziałowych wyodrębnione zostały trzy działki o nr [...] oraz [...] ze wskazaniem, że są przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Starosta nie dokonał samodzielnych ustaleń co do charakteru działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, tj. nie zbadał, czy teren osiedla mieszkaniowego przez który przebiegają, jest osiedlem zamkniętym, czy też jest terenem otwartym dla szerszego kręgu odbiorców. Nie przeprowadzono nawet oględzin nieruchomości. Na te bowiem ustalenia wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, które to wskazówki organ I instancji powinien wziąć pod uwagę. Starosta rozpatrując niniejszą sprawę oparł całe swoje rozstrzygnięcie na opinii opracowanej przez mgr inż. T. Z. - specjalistę z zakresu drogownictwa, dotyczącej możliwości zaliczenia działek położonych w K. stanowiących ulice W. i C. do kategorii dróg publicznych. Sama opinia, jak każdy dowód w sprawie podlegała ocenie, niemniej nie mogła stanowić jedynej podstawy do ustalenia czy w spawie ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że wydając niniejszą decyzję miał na uwadze rozstrzygnięcie ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05, które to rozstrzygnięcie zapadło niemal w identycznym stanie faktycznym. W niniejszym bowiem postępowaniu działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości również nie były przeznaczone w planie miejscowym pod drogi oraz były wydzielone jako drogi wewnętrzne. W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jak to ma miejsce w niniejszym przypadku), to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Wojewoda uznał, że skoro spełniły się wszelkie przesłanki uprawniające do ustalenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać przeprowadzone w tym zakresie postępowanie, czego jednak organ I instancji nie dokonał. Biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń wskazanych w wydanym w tej sprawie wyroku WSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, czym naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania w zasadniczym zakresie, zaistniała więc konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przede wszystkim powinien uzupełnić brakującą dokumentację, pozyskać wycenę nieruchomości, a następnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewoda podkreślił również, że w osnowie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. zawarty jest błąd w numeracji działki, ponieważ przedmiotem postępowania była działka nr [...], a nie działka nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego Burmistrz Miasta K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 §1, art. 80 i 97 §1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 98 ust. 1-2 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 K.c i w zw. z art. 366 K.p.c. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że będące przedmiotem sporu działki są obciążone prawem przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości, czyli wszystkich działek budowlanych mających adres od ul. W. i C. Oznacza to, że prawo do korzystania ze spornej drogi służy mieszkańcom osiedla mieszkaniowego na rzecz których ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu a nie nieograniczonemu ogółowi użytkowników. Mimo więc, że osiedle domków jednorodzinnych nie jest ogrodzone, to z prawa przechodu i przejazdu przez sporne działki korzystają tylko osoby na rzecz których ustanowiona jest służebność czyli stanowi rodzaj terenu zamkniętego. Powyższe okoliczności, mimo że podnoszone w znajdujących się w aktach sprawy pismach skarżącego do Wojewody, organ orzekający pominął całkowitym milczeniem. Podniesione naruszenia są tym bardziej doniosłe, że organ orzekający nie wziął pod uwagę prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2010 r. oddalającego wniosek Gminy Miejskiej K. o ujawnienie w księdze wieczystej prawa skarżącej Gminy do działek gruntu nr [...]. Wojewoda [...] całkowicie pominął ponadto podnoszoną przez Gminę okoliczność, że wnioskodawca nadal ma możliwość korzystania i pobierania pożytków z nieruchomości, której jest właścicielem, albowiem na nieruchomości tej ustanowiono służebność gruntową, co znajduje potwierdzenie w zapisach księgi wieczystej, a nadto dnia 15 maja 2012 r. wnioskodawca wystąpił z pozwem wzajemnym o zapłatę do Gminy Miejskiej K. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie ze stanowiących własność wnioskodawcy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na osiedlu mieszkaniowym O. w K., a także o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie ze stanowiących własność wnioskodawcy działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na osiedlach mieszkaniowych O. i O. przez Gminę Miejską K., jako posiadacza zależnego tych sieci w złej wierze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomniał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. na mocy której uchylona została decyzja Starosty z [...] stycznia 2014 r., a sprawa ustalenia odszkodowania za działki nr [...] została przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. zapadłą w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oraz decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. w części w jakiej dotyczą one działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]. Natomiast wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1442/11, NSA oddalił skargę od powyższego wyroku Sądu I instancji z 12 kwietnia 2011 r. Wydając decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda, działając zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), oparł podjęte rozstrzygnięcie na dokonanej przez Sąd ocenie prawnej i wiążących wskazaniach co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2011 r. WSA wskazał, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje. Organy administracji nie mogły więc zaniechać samodzielnego ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności spornych działek na Gminę K.. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], wiązał organy administracji jedynie w zakresie działki nr [...]. Stąd też, wobec przesądzenia prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, że własność tej działki nie przeszła na Gminę, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. W tym zakresie wniesiona skarga została na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalona. Natomiast w zakresie pozostałych działek objętych postępowaniem, dla ustalenia, czy w świetle art. 98 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowych, powstał obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone według decyzji podziałowej pod "drogę wewnętrzną" niezbędne było dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących powszechności dostępu do nich i możliwości korzystania z drogi przez każdego. Zaniechanie podjęcia powyższych ustaleń stanowiło naruszenie art. 98 u.g.n., jak i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Wojewoda trafnie uznał, że Starosta nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzając oględzin nieruchomości oraz nie ustalając czy teren osiedla mieszkaniowego przez który przebiegają działki ma charakter zamknięty, czy też jest on otwarty dla szerszego kręgu osób. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że opinia opracowana przez mgr inż. T. Z., specjalistę z zakresu drogownictwa, nie mogła stanowić jedynej podstawy do ustalenia czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania. Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenie Wojewody, że z uwagi na zasady użytkowania działek nr [...], ich ogólną dostępność i funkcję którą spełniają, działki te są drogami publicznymi. W ocenie Sądu, ustaleniu temu nie przeczy w żaden sposób obciążenie wymienionych działek prawem przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości, czyli wszystkich działek budowlanych mających adres od ul. W. i C. Istniejący otwarty dostęp do dróg wewnętrznych powoduje bowiem, że służą one nie tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, lecz również ogółowi użytkowników dróg. Z kolei, jak przyjął to sąd I instancji w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 12 kwietnia 2011 r., okoliczność, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odmówił ujawnienia w księdze wieczystej Gminy K. jako właściciela działek objętych postępowaniem, nie ma znaczenia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wydzielone pod drogi działki. Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniała ponadto potrzeba wystąpienia z zagadnieniem wstępnym w trybie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., polegającym na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących przejścia działek nr [...] na własność Gminy, skoro WSA w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2011 r. uznał, że przejście na własność Gminy wskazanych działek w trybie art. 98 u.g.n. następuje z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez przyjęcie, że działki gruntu [...] ze względu na zasady ich użytkowania, ich ogólną dostępność i funkcję, które spełniają są drogami publicznymi i przejście z mocy prawa własności tych działek na własność Gminy Miejskiej K. nastąpiło z mocy prawa, przy jednoczesnym uznaniu, że w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie dokonano prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80, a także związku z art. 7 i art.133 K.p.a., poprzez: - przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że zaskarżona decyzja nie zasługuje na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, mimo, że wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w sytuacji istnienia prawnego obowiązku przekazania przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem całych akt sprawy, - pominięcie podniesionej przez skarżącego okoliczności, że wnioskujący o ustalenie odszkodowania za działki gruntu K. Sp. z o. o, jak sam twierdzi, posiada pewność, że te działki gruntu stanowią jego własność i wykonuje wobec nich swoje uprawnienia właścicielskie żądając odszkodowania za bezumowne korzystanie z sieci wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na tych działkach, - pominięcie i nieodniesienie się do faktu korzystania przez K. z uprawnień właścicielskich wobec będących przedmiotem sporu działek poprzez wystąpienie o geodezyjny podział działek [...], a także pominięcie podnoszonej przez skarżącą Gminę okoliczności, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...].03.2010 r. oddalające wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Gminy do działek będących przedmiotem niniejszego sporu ze względu na treść art. 366 k. p. c statuujący zasadę powagi rzeczy osądzonej uniemożliwi skuteczne złożenie wniosku o wpis prawa własności nawet w przypadku prawomocnie orzeczonego odszkodowania za działki gruntu [...], - błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że obciążenie prawem przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości, czyli wszystkich działek budowlanych przy ulicy W. i C., nie pozostaje w sprzeczności z uznaniem działek gruntu pod tymi ulicami za drogi publiczne. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K. p. a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących przejścia z mocy prawa na własność gminy działek [...], skoro WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2011 r. uznał, że przejście na własność gminy tych działek następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K. p. a. poprzez przyjęcie, że mimo, iż z decyzji podziałowej, która stała się ostateczna w dniu 16 lipca 1998 r. wynika, że działki [...] przeznaczone są pod drogi wewnętrzne, można uznać, że przejście na własność Gminy wskazanych działek następuje w trybie art. 98 u.g.n. z mocy prawa, jako że działki te są drogami publicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kluczowa dla oceny legalności w niniejszej sprawie była kwestia dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono. Analiza kwestionowanego wyroku w kontekście zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż nie było podstaw do uwzględnienia skargi, w szczególności na podstawie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązanego z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 16, art. 133 i art. 97§4 K.p.a. Trzeba podkreślić, że zarówno kontrolowane decyzje administracyjne, jak i zaskarżony wyrok zostały wydane w warunkach związania organów i Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio wydanych wyrokach (art. 153 P.p.s.a.). Sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za działki położone w K., oznaczone numerami geodezyjnymi: [...] była już bowiem wielokrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne. Wśród ostatnio wydanych orzeczeń należy uwzględnić wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, który uchylił decyzje organów obu instancji wydane w tym przedmiocie. Wyrok ten został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1442/11 oddalił skargę kasacyjną. W orzeczeniach tych dokonano wiążącej wykładni art. 98 u.g.n. przyjmując, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Przyjęto, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. W oparciu o taką wykładnię prawa materialnego, w tym art. 98 ust.1 ugn sądy stwierdziły wówczas uchybienia proceduralne wynikające z faktu zaniechania dokonania przez organy samodzielnych ustaleń: jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały wydzielone działki i czy, jak podnosi skarżący, na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną i wreszcie, jakie znaczenie miało wydzielenie tego rodzaju dróg dla ustalenia odszkodowania za powyższe drogi. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Starosta [...] nie zrealizował wytycznych zawartych we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Starosta nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego odnośnie charakteru działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przede wszystkim nie dokonał oględzin spornej nieruchomości i nie zbadał czy teren osiedla mieszkaniowego, przez który przebiegają działki ma charakter zamknięty, czy też jest on otwarty dla szerszego kręgu osób. Wprawdzie organ odwoławczy we własnym zakresie podjął działania zmierzające do ustalenia tych okoliczności i wykorzystał w tym celu zdjęcia satelitarne zamieszczone w internecie oraz dokumentację zdjęciową stanowiącą załącznik do opinii T. Z., jednakże wnioski wysnute z do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego nie mogły stanowić ostatecznej podstawy ustaleń w tym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda [...] nie dysponował kompletnymi i oryginalnymi aktami administracyjnymi, gdyż część tych akt została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w związku z wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku. Okoliczność ta, co przyznał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powoduje iż jego ustalenia dokonane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, muszą zostać potwierdzone, po uprzednim jego uzupełnieniu przez organ I instancji. Powyższe wskazuje, iż Wojewoda nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co słusznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny nie miał również podstaw aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji co do zasadności wydania decyzji kasacyjnej, opartej na art. 138§2 kpa. Jak zaznaczono na wstępie uzasadnienia na naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna nawet nie wskazuje. Tej konstatacji nie mógł podważyć również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który sprowadzał się do niewłaściwej subsumcji przepisu art. 98 ust.1 ugn. w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych w kontekście nie w pełni zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczność tę miał bowiem na względzie organ odwoławczy, który jak sam stwierdził w kontrolowanej decyzji poczynione ustalenia faktyczne odnieść można do mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego pod warunkiem, że uzupełniony materiał dowodowy nie wniesienie nic nowego do sprawy. Czyniąc wywody odnoszące się do faktów opierał się na dokumentacji dostępnej w chwili orzekania, uzupełnionej o zdjęcia satelitarne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego ustaleniom organu odwoławczego nie sposób przypisać dowolności, szczególnie w zakresie odnoszącym się do charakteru, wielkości osiedla, dostępności doń nieograniczonej liczby mieszkańców, osób trzecich, połączenia z siecią dróg publicznych poprzez należącą do Miasta K. drogą wewnętrzną. W sprzeczności z wiążącą wykładnią poprzednich wyroków sądów administracyjnych pozostawałoby przyjęcie, że na ocenę charakteru drogi miałoby mieć wpływ obciążenie składających się nań działek gruntu prawem przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości tego osiedla. Zgodzić należy się bowiem z sądem I instancji, że istniejący, otwarty dostęp do dróg wewnętrznych powoduje, że służą one nie tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, lecz również ogółowi użytkowników dróg. Wiążące stwierdzenie w poprzednich wyrokach, że podstawowym zagadnieniem organu w ramach postępowania dotyczącego odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest samodzielne przesądzenie, że własność tych działek przeszła na Gminę, bądź też że do przejścia nie doszło czyni także wadliwym stanowisko o konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego przejścia z mocy prawa na własność gminy spornych nieruchomości, a w konsekwencji więc o potrzebie zawieszenia postępowania o odszkodowanie z tej przyczyny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.