I OSK 3076/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 516/14 w sprawie ze skargi M. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. i J. N., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 516/14, którym oddalono ich skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., nr S.K.O.-4160.308.2013 , wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr GKI.II.219/2011, po rozpoznaniu wniosku właścicieli – M. i J. N., zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] na działki o nr: 1[...], pod warunkiem ustanowienia służebności – prawa przejścia i przejazdu na działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną lub sprzedaży odpowiednich udziałów w prawie do tej działki nabywcom wydzielonych działek, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom przy ich zbywaniu. Po wszczęciu z urzędu i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 29 października 2013 r., ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 29.340 zł i zobowiązał do jej zapłaty skarżących, jako właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), obręb [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.], dalej przywoływanej jako: "u.g.n."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., nr S.K.O-4160.308.2013, po rozpoznaniu odwołania M. i J. N., utrzymało w mocy powyższą decyzję. W motywach organ odwoławczy - cytując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyjaśnił, że istotę sporu stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału, bowiem zarzuty odwołujących się stron koncentrują się głównie wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który - w ocenie Kolegium - odpowiada prawu. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Oceniając operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wymagane elementy wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej przywoływanego jako: "rozporządzenie", jest spójny i logiczny. Sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia ich zrozumienie. W świetle powyższego, a zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień biegłej zawartych w pismach z dnia 17 czerwca, 27 sierpnia i 14 grudnia 2013 roku oraz ze stycznia 2014 roku, a stanowiących odpowiedź na zarzuty odwołania, argumenty stron organ uznał za nieuzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego M. i J. N. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, wskazując na naruszenie art. 6 – 9, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 98a ust. 1, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3 i art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., § 36 rozporządzenia oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucili, że organ nie dokonał analizy operatu szacunkowego zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a. Nadto, rzeczoznawca w treści operatu nie uzasadnił dokonanego wyboru sposobu wyceny nieruchomości, nie można ustalić, czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania wyselekcjonowano w sposób prawidłowy, gdyż rzeczoznawca nie wskazał źródła informacji o transakcjach, ani nie opisał porównywanych nieruchomości w sposób pełny, pozwalający uznać, że są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas rozpatrywania odwołania zawierającego zarzuty dotyczące prawidłowości przygotowania operatu, nie zobowiązało rzeczoznawcy do ich wyjaśnienia. W uzasadnieniu skarżący ponowili zarzut dotyczący wyceny działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Autorzy skargi zarzucili, iż żaden z organów nie wystąpił o zewnętrzną weryfikację operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a przede wszystkim organ odwoławczy nie podjął dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości poprzez zlecenie opracowania aneksu do operatu lub przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Podnieśli także, że na etapie postępowania podziałowego, skarżący, jako właściciele gruntu, powinni zostać poinformowani o tym, że zostanie naliczona opłata adiacencka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę, podniósł, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Przywołując brzmienie stosownych przepisów u.g.n. wskazał, że wynika z nich możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela nieruchomości spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Na wysokość opłaty adiacenckiej organ wydający decyzję o jej ustaleniu nie ma wpływu, gdyż wysokość ta jest pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy. Wzrost wartości nieruchomości ustala się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Wysokość opłaty została określona przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale, a wartością jaką miała przed jej podziałem. Wysokość stawki została określona w § 1 uchwały nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Woj. Łódzkiego nr 401, poz. 4195). Z operatu wynika, że nieruchomość przed podziałem miała wartość 1.613.000 zł. Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła do kwoty 1.710.800 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 97.800 zł, a obliczona opłata adiacencka 29.340 zł. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości. Taka opinia rzeczoznawcy nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest jednak możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Skarżący, zarzucając wadliwość i niekompletność operatu, nie przedstawili przygotowanego na swoje zlecenie innego operatu. Skarżący nie wnioskowali też o przeprowadzenie procedury z art. 157 u.g.n. Przepis ten wprowadza możliwość dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skarżący zarzucali jedynie organom, iż te nie skierowały operatu do opisanej procedury sprawdzenia jego prawidłowości. Jednak skorzystanie ze wskazanej możliwości zależy także od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji. Skoro skarżący nie wnioskowali o przeprowadzenie takiej procedury, to organ uznając kompletność operatu nie miał podstaw do jej przeprowadzenia. Sąd uznał, że operat jest poprawny od strony formalnej i merytorycznie został on sporządzony poprawnie i może stanowić podstawę decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca w treści operatu wskazał wybór podejścia i metody wyceny nieruchomości, dokonując - wbrew twierdzeniom skarżących - w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień. Przede wszystkim wyjaśnił przyjęte podejście wyceny i wybrane metody wyceny nieruchomości, dokonał opisu cech charakterystycznych nieruchomości przyjętych do wyceny i czynników korygujących. Wbrew zarzutom M. i J. N. wadliwością operatu nie jest to, że rzeczoznawca w jego treści nie wskazał źródła informacji o cenach transakcyjnych. W piśmie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w dniu 21 stycznia 2014 roku rzeczoznawca wyjaśnił, że informacje o cenach posiada z aktów notarialnych, do których ma dostęp. Informacje te jednak, jako zastrzeżone wyłącznie do wiadomości rzeczoznawcy, nie mogą być udostępniane innym osobom, w tym także stronom postępowania. Rzeczoznawca nie ma również obowiązku dołączania do operatu map z uwidocznioną lokalizacją nieruchomości podobnych, ani odpisów aktów notarialnych, z których czerpie informacje o cenach transakcyjnych. Stan nieruchomości przed i po podziale przyjęto zgodnie z wymogami zawartymi w art. 98a ust. 1 u.g.n. Powołany przepis nie zawiera żadnej swobody, ani możliwości wyboru, które uprawniałyby rzeczoznawcę do zmiany wskazanych w tym przepisie dat. Z tego też powodu nie ma możliwości odstąpienia od zastosowania regulacji wskazanych w powołanym przepisie. Odnosząc się do dokonanej przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny Sąd podkreślił, że taki wybór należy do rzeczoznawcy, a jego kryteria reguluje przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. Fakt, że wybór należy do rzeczoznawcy, jednak nie zwalnia ani organów administracji, ani sądu od oceny dokonanego wyboru. Ocena ta jednak powinna być dokonywana z uwzględnieniem tego, że rzeczoznawca posiada odpowiednią wiedzę, na którą składa się na przykład materiał porównawczy (czyli informacje o nieruchomościach, które można uwzględnić w wycenie jako nieruchomości podobne), a także wiadomości specjalne. Ani organy, ani Sąd takiej wiedzy i specjalistycznych wiadomości nie posiadają, dlatego oceniając dokonany wybór winne są uwzględnić przede wszystkim stanowisko rzeczoznawcy. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących mających dowodzić naruszenia w sprawie norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 – 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Co do zarzutu, że wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a stanowiącej drogę wewnętrzną, została nieprawidłowo określona, Sąd wyjaśnił, że zagadnienie określenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne reguluje przepis § 36 ust. 1 – 4 w zw. z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Stosownie do regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosując powołany przepis rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 110/7[...], na skutek podziału, nie wzrosła. Zarówno przed, jak i po podziale wartość tej działki wynosiła 102 zł/m2. Nawet gdyby pominąć w operacie sporną nieruchomość – na co nie ma jednak podstaw w prawie – wzrost wartości nieruchomości kształtowałby się na tym samym poziomie. Wobec tego wycena części nieruchomości, która na skutek podziału przeznaczona została pod organizację drogi wewnętrznej, odpowiada prawu i z tego powodu nie może być podważana. Co do zarzutu skarżących, że w toku postępowania podziałowego powinni być oni poinformowani o konsekwencjach prawnych podziału, czyli o możliwości ustalenia przez Prezydenta Miasta Łodzi opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, Sąd wskazał, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie podziału do takiego pouczenia. W skardze kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. na skutek niewyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi i niedostrzeżenie naruszenia przepisu art. 98a w zw. z art. 4 pkt 6 i 6a u.g.n. i § 3 ust. 1 rozporządzenia. W oparciu o powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd nie uwzględnił całej argumentacji skarżących zawartej w ich pismach procesowych i uchylił się od merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności działki nr [...] stanowiącej drogę, którą wyceniono na kwotę 102 zł za 1 m2 , czyli niemal tak samo jak działki budowlane (105 zł za 1 m2). Rzeczoznawca powinien w treści operatu ustalić wartość tej działki na taką, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, co – uwzględniając zasady logiki i doświadczenia życiowego – stanowiłoby kwotę stanowiącą 40 – 50% ustalonej ceny. Przełożyłoby się to na proporcjonalnie podobne obniżenie ustalonej opłaty adiacenckiej. Skarżący zakwestionowali stanowisko Sądu, że nieprzedstawienie przez stronę dodatkowego operatu szacunkowego wyklucza możliwość kwestionowania prawidłowości operatu dołączonego do akt. W ocenie skarżących rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że wycena dotyczyła jednej nieruchomości zapisanej w jednej księdze wieczystej, a wydzielone geodezyjnie działki nie zostały wpisane do odrębnych ksiąg wieczystych, co wykluczało możliwość ich wyceny jako sumy wartości tych wydzielonych działek. Samo tylko nadanie osobnych numerów działkom gruntu nie wywołuje skutków cywilnoprawnych i nadal stanowią one jedną nieruchomość. Skoro zatem przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wyraźnie odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości, a nie działki gruntu, o której mowa w art. 4 pkt 3 u.g.n., to przedmiotem wyceny powinna być cała nieruchomość, a nie poszczególne działki. Powołał się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Powoduje to wadliwość operatu i uzasadnia zarzut braku właściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Powyższe uchybienie uzasadnia też w ocenie skarżących kasacyjnie podniesiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ma znaczenie wtórne, gdyż strona skarżąca kwestionuje przede wszystkim zaaprobowaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego, regulujących zasady naliczania opłaty adiacenckiej, co miało wpływ na kształt zasadniczych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji. Zasadniczą zatem kwestią była właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 u.g.n. oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 ustawy rozporządzeniu. Kontroli Sądu podlegała zatem prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji powołanych przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego z zachowaniem terminu przewidzianego dla ważności operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl zaś art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości pozostawiony zatem został wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu, a nie woli organu, czy też strony postępowania. Ustawa przewiduje również ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu rzeczoznawcy B.L. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca nie deklarowała też złożenia własnej opinii do operatu rzeczoznawcy majątkowego, ani opinia taka w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem pierwszej instancji nie została złożona. Przechodząc do rozważenia kwestii materialnoprawnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Ustalanie wartości nieruchomości określa rozdział 1 działu IV ww. ustawy. W myśl jej art. 152 ust. 2, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie. Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza jednak, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10 publ. w CBOSA). Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bardzo szczegółowa, jest prawidłowa, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcy swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej mają walor jedynie polemiczny. Godzi się spostrzec w szczególności, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku oraz przedstawić do wglądu akty notarialne dotyczące transakcji wziętych pod uwagę. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Podobnie w granicach opisanej swobody mieści się wybór działek do zastosowania metody porównawczej. Dodać też warto, że nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. na skutek jego błędnej wykładni i zastosowania go do nieruchomości, która wprawdzie uległa podziałowi, ale na skutek dalszego pozostawania w ręku tego samego właściciela nadal stanowi jedną nieruchomość, co implikuje koniecznością dokonania analizy rynku dla tego typu nieruchomości, a nie dla poszczególnych powstałych w wyniku podziału działek. Analizowany przepis w pełnym brzmieniu z daty wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowił: "Art. 98a. 1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. 3. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. 4. W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat". Ustęp 2 i 4 nie mają w sprawie zastosowania, podobnie jak ust. 3 odnoszący się wyłącznie do wypadku wydzielenia działki pod drogę publiczną, a nie wewnętrzną, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 98a ust. 1 wprost prowadzi do konstatacji, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość podzielonej nieruchomości (działki), przy czym bierze się pod uwagę stan nieruchomości przed podziałem i po podziale. Ustawodawca wyróżnia zatem w sposób wyraźny "stan" dzielonej nieruchomości i nie uzależnia go od wydzielenia odrębnych nieruchomości. Oznacza to, że nie jest konieczne dla uruchomienia procedury naliczenia opłaty, ani zbycie poszczególnych wydzielonych nieruchomości (działek), ani wydzielenie tych działek jako odrębnych nieruchomości wpisanych do osobnych ksiąg wieczystych. Wykładnia zaproponowana w skardze kasacyjnej niweczyłaby istotę regulacji art. 98a u.g.n., odnoszącą się do samego elementu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, a nie do elementu zbycia nieruchomości, jak ma to miejsce przykładowo w przypadku opłaty planistycznej (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). W wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14 (publ. w CBOSA), wyrażono trafny pogląd, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny lub potencjalny stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości – zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) – nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych". W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy miał zatem pełne prawo ustalić wzrost wartości podzielonej nieruchomości z uwzględnieniem wartości poszczególnych działek, jakie zostały utworzone w wyniku wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Co do zarzutu wadliwej wyceny działki nr [...], wydzielonej jako droga wewnętrzna, niezbędna dla funkcjonowania pozostałych wydzielonych działek po ich zbyciu, należało zauważyć, że w tej sprawie wielokrotnie wypowiadała się rzeczoznawca i jej stanowisko zostało zaaprobowane w postępowaniu administracyjnym i przez Sąd I instancji. Wyjaśniła, że w obrocie na rynku nieruchomości nie występują odrębne transakcje zbycia drogi wewnętrznej, a z zasady nabywcy nieruchomości sąsiadujących z taką drogą wewnętrzną nabywają w niej udziały lub ustanawiana jest na niej służebność drogowa. W wyjaśnieniach z dnia 4 września 2013 r. wyraźnie zaznaczyła, że zastosowana przez nią metoda wyceny nie spowodowała przyjęcia, że wartość tej działki wzrosła, a co za tym idzie nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej. Nie można zatem za usprawiedliwiony uznać zarzutu naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. W sytuacji braku naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 134 § 1 P.p.s.a., za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.