II SAB/Łd 8/14

Dnia 25 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2009 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego, położonego w B. przy ulicy A nr 4B. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie prowadzone jest przez organ nieudolnie od roku 2009. W tym czasie skarżący czterokrotnie żalił się do organu wyższego stopnia na bezczynność organu powiatowego. Organ wojewódzki wyznaczał każdorazowo dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dziewięciomiesięczna bezczynność organu w sprawie, poskutkowała wniesieniem przez skarżącego kolejnego zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższej instancji. Uznając zażalenie skarżącego za uzasadnione, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...], nr [...], wyznaczył organowi powiatowemu termin załatwienia sprawy do dnia 13 grudnia 2013r. Dodatkowo, organ wyższego stopnia zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów w przyszłości. Organ wojewódzki stwierdził również, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ostatnio podjęta w sprawie czynność, to pisemne powiadomienie skarżącego z dnia 14 października 2013r. o tym, że organ nie może zakończyć postępowania w ustawowym terminie z uwagi na brak zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, spowodowany problemami organizacyjnymi i kadrowymi jednostki. Poinformowano wówczas skarżącego, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia 14 listopada 2013r. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez sąd terminie, a ponadto o stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł również o zasądzenie od skarżonego organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że obiekt będący przedmiotem postępowania zrealizowany został ok. 23-24 lata temu, pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. Brak kompletnej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji przedmiotowego obiektu utrudnia prowadzenie postępowania, które powinno być rzetelnie wyjaśnione. Zawiłość, wielowątkowość prowadzonych postępowań z udziałem S. M., problemy kadrowe, szeroki zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego powodują, iż organ często staje przed problemem wyboru pilności podjęcia działań. W sytuacjach występującego zagrożenia zdrowia i życia w związku ze złym stanem technicznych obiektów w powiecie, organ podejmuje działania związane z usunięciem zagrożenia narażając się na bezczynność w postępowaniach z zakresu samowoli budowlanej. Następnie organ wyjaśnił, że w celu wzbudzenia zaufania do władzy publicznej organ podejmował próby wyjaśnienia tego problemu S. M. kilkakrotnie, rozumiejąc też jego niezadowolenie z działań organu i zasadność jego skarg. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszystkie możliwe czynności umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Sprawę komplikują również inne okoliczności m.in. sprawa odwołania wcześniejszego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Brak uregulowań prawnych w zakresie powołania osoby w zastępstwie do czasu rozstrzygnięcia nowego konkursu, uniemożliwiło realizację ustawowych obowiązków organu bez winy jednostki. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.) organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ administracji próbował zwolnić się z zarzutu bezczynności argumentami, że przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter i wymaga przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ podniósł, że obiekt będący przedmiotem postępowania zrealizowany został ok. 23-24 lata temu, pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., z czym wiąże się brak dokumentacji projektowej, dotyczącej przedmiotowego obiektu. Organ wskazał także na zawiłość oraz wielowątkowość prowadzonych z udziałem skarżącego postępowań, jak również okoliczności związane z brakami kadrowymi, w szczególności z faktem odwołania ze stanowiska osoby dotychczas pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Jednakże te okoliczności w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia. Przypomnieć należy, że w dniu 27 lipca 2009r. S. M. i U. Z. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A 4B (działka nr 340/13), w szczególności w zakresie otworów okiennych i drzwiowych oraz w zakresie spełnienia przepisów ppoż. W toku prowadzonego postępowania skarżący kilkakrotnie występował również do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. Za każdym razem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznawał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy – do dnia 13 listopada 2009r. (postanowienie z dnia [...], nr [...]); – do dnia 19 kwietnia 2010r. (postanowienie z dnia [...]., nr [...]); – do dnia 6 kwietnia 2012r. (postanowienie z dnia [...], nr [...]); – do dnia 13 grudnia 2013r. (postanowienie z dnia [...], nr [...]). W tym miejscu wskazać należy, że w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z tego wynika, że powołane przez organ okoliczności uzasadniające stan bezczynności mogłyby być brane pod uwagę jedynie wtedy, gdyby organ podjął w ustawowym terminie działania mające na celu zakończenie postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż nie chodzi tu o jakiekolwiek czynności organu, a jedynie te, które zmierzają do załatwienia sprawy. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania. Nie można również zapominać o ogólnych zasadach, z których wynika konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nieudolnie prowadził postępowanie przez prawie 4 lata, wydając przy tym nietrafne rozstrzygnięcia (postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] oraz decyzje umarzające postępowanie z dnia [...] i z dnia [...]), które każdorazowo były eliminowane przez organ wyższego stopnia. W toku postępowania organ stopnia podstawowego kilkakrotnie dokonywał oględzin obiektu jednakże czynności te nie przyniosły żadnego efektu. Pomimo wyznaczenia przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 13 grudnia 2013r. i jednoczesnym stwierdzeniu, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa wraz z zarządzeniem wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ I instancji nadal pozostawał bezczynny, co ostatecznie skutkowało wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność. W aktach administracyjnych znajduje się pismo organu datowane na dzień 15 stycznia 2014r. będące skierowanym do stron postępowania zawiadomieniem o tym, że "organ kończy postępowanie dowodowe w ww. sprawie i przystąpi do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego". Jest to ostatnia czynność, jakiej dokonał organ w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie upływ terminów przewidzianych w art. 35 i art. 36 K.p.a. jest oczywisty, a przy tym rażący, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. Wobec powyższego nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. W niniejszej sprawie upływ terminów przewidzianych w art. 35 i art. 36 K.p.a. jest oczywisty, a przy tym rażący, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zobowiązując jednocześnie organ administracji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2009r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w przedmiotowej sprawie bezczynność organu administracji oceniono jako rażące naruszenie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 2 wyroku. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł w pkt 3 o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 500 zł, adekwatnej do stopnia uchybień organu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. LS