I OSK 2854/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Skarbimierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 97/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Skarbimierz na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie polecenia usunięcia uchybień w arkuszach organizacyjnych szkół i przedszkoli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2014 r., II SA/Wa 97/14 oddalił skargę Wójta Gminy Skarbimierz na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie polecenia usunięcia uchybień w arkuszach organizacyjnych szkół i przedszkoli. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy kurator oświaty był uprawniony do polecenia organowi prowadzącemu usunięcia uchybień i czy stwierdzone przez kuratora uchybienia miały faktycznie miejsce. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) "jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień wyznaczonym terminie (...)". Na podstawie tego przepisu przesłanką do wydania decyzji administracyjnej jest prowadzenie przez podmiot badany działalności z naruszeniem przepisów u.s.o. Ten bowiem akt prawny reguluje tryb i sposób funkcjonowania placówek oświatowych. Zakres przedmiotowy tego przepisu jest bardzo szeroki i obejmuje całą działalność prowadzoną przez szkołę lub placówkę, a więc także materię powiązaną z arkuszami organizacyjnymi. Zatem, Opolski Kurator Oświaty, w myśl art. 34 ust. 1 u.s.o., był uprawniony do wydania decyzji z [...] lipca 2013 r. Jest bowiem organem sprawującym nadzór pedagogiczny, o jakim mowa w przywołanej regulacji prawnej. Uchybienia jakich się dopatrzył i zalecenia wydane przez niego były zaś związane bezpośrednio z prowadzeniem przez przedszkole i szkołę działalności oświatowej. Stąd też zarzut działania organu wbrew umocowaniu ustawowemu jawi się jako nietrafny. Zasadnymi są również konkluzje Ministra Edukacji Narodowej, że zaskarżona decyzja Kuratora Oświaty jest poprawna. Wbrew zarzutom skargi, w poszczególnych punktach stwierdzających uchybienia były wskazywane przepisy prawa, których naruszenia dopatrzył się organ. Naruszone przepisy pochodziły zaś z u.s.o. oraz z wydanych w jej wykonaniu aktów normatywnych. Organ poprawnie też przyjął, że Kurator Oświaty miał podstawy ku temu, aby odnosić się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. poz. 204 ze zm.). Badał bowiem poprawność sporządzenia planów nauczania. Zasadnie stosował więc normę prawną regulującą tematykę, którą się zajmował. Co się tyczy meritum sprawy, to Sąd również nie dopatrzył się po stronie organu uchybień, mogących skutkować koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności uwypuklenia wymaga fakt, że zatwierdzenie ogólnej liczby godzin zajęć edukacyjnych powinno mieć miejsce w ujęciu tygodniowym, a nie rocznym. Taka prawidłowość wynika wprost z przepisów u.s.o. – m.in. z art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.o., zgodnie z którym: "Rada pedagogiczna opiniuje w szczególności organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych (...)". Sformułowanie tego przepisu świadczy więc o tym, że wolą ustawodawcy było organizowanie pracy placówki oświatowej w ujęciu tygodniowym. W sytuacji zaś, gdy zachodzi sprzeczność pomiędzy regulacjami zawartymi w aktach prawnych różnych rzędów, pierwszeństwo należy przyznać regulacjom zawartym w akcie nadrzędnym. Skoro więc regulacje ustawowe derogują postanowienia rozporządzeń – jako aktów niższego rzędu, organ trafnie wywodził swoje wnioski, dotyczące tygodniowego planu pracy, z treści u.s.o. Co się tyczy uchybień opisanych w punktach 2 i 3, tj. braku podziału na grupy, konkluzje Kuratora Oświaty pozostają w zgodzie z regulacjami wynikającymi z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. i § 7 ust. 1 pkt 1, 2, 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych. Formułują one bowiem obowiązek podziału na grupy, powiązany z ilością uczniów w oddziałach. Zasadnie też organ sprecyzował uchybienia zawarte w punkcie 4, a dotyczące arkusza organizacyjnego przedszkola. Ich uzasadnieniem jest bowiem treść art. 64 ust. 1 pkt 2 i 4 u.s.o. i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. poz. 532; dawniej § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach, Dz. U. Nr 228, poz. 1487). Słusznie też organ zwrócił uwagę na art. 39 ust. 3 pkt 1 u.s.o., zgodnie z którym w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki decyduje dyrektor, jako kierownik zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Ustawa o systemie oświaty przekazała bowiem kompetencje do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wyłącznie dyrektorowi szkoły. Stąd też, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikami danej placówki edukacyjnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy Skarbimierz, zaskarżając go w całości. Jednocześnie wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów: 1. art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 i art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.o. poprzez przyjęcie, że wolą ustawodawcy było, aby organizacja pracy placówki oświatowej odbywała się w ujęciu tygodniowym, w sytuacji kiedy art. 41 ust. 2 pkt 1 reguluje jedynie procedurę opiniowania organizacji pracy placówki oświatowej przez radę pedagogiczną, a przepis art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 wprost stanowi, że ramowe plany nauczania uwzględniają w szczególności obowiązkowy wymiar godzin zajęć edukacyjnych dla poszczególnych etapów edukacyjnych, a ust. 7 tego artykułu stanowi o organizacji roku szkolnego; 2. art. 34 ust. l u.s.o. przez przyjęcie, że daje on organowi nadzoru pedagogicznego możliwość wydania decyzji nie tylko w przypadku naruszenia przepisów ustawy, ale także przepisów rozporządzeń, w sytuacji gdy organ prowadzący zatwierdził arkusz organizacyjny zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu, nie naruszając przepisów ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.o. reguluje jedynie procedurę opiniowania organizacji pracy placówki oświatowej przez radę pedagogiczną. Nadto art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. stanowi, że wymiar godzin pozostający do dyspozycji dyrektora szkoły z uwzględnieniem wymiaru godzin edukacyjnych dla poszczególnych etapów edukacyjnych, ustali minister właściwy w drodze rozporządzenia, a w ust. 7 tego artykułu jest dodatkowa delegacja dla ministra do wydania rozporządzenia o organizacji roku szkolnego. Zatem wolą ustawodawcy było ustanowienie wymiaru godzin zajęć edukacyjnych dla poszczególnych etapów nauczania i organizację roku szkolnego, a nie organizacji zajęć w ujęciu tygodniowym. Ponadto ustawodawca ustalając upoważnienie dla ministra w sprawie określenia ramowych statutów szkół nakazał uwzględnić ogólne zasady organizacji szkoły. Właściwy minister zgodnie z tym upoważnieniem uregulował w rozporządzeniu, że dyrektor szkoły jest obowiązany opracować organizację nauczania w danym roku szkolnym uwzględniając ramowe plany nauczania. Natomiast organ prowadzący zatwierdza ogólną liczbę godzin finansowanych oraz szczegółowe ustalenia dotyczące organizacji szkoły do 31 maja danego roku. Dopiero na podstawie tak sporządzonego i zatwierdzonego arkusza organizacyjnego dyrektor szkoły ma ustalić tygodniowy plan nauczania na nowy rok szkolny, rozpoczynający się we wrześniu. Przedstawione powyżej przez Gminę Skarbimierz stanowisko nie jest sprzeczne z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.o., gdyż logiczne jest, że tygodniowy plan nauczania ustala się dopiero po zatwierdzeniu organizacji nauczania w nowym roku szkolnym, a rada pedagogiczna opiniuje plan przed rozpoczęciem pracy we wrześniu. Ustalenie ustawodawcy w akcie nadrzędnym, jakim jest ustawa o systemie oświaty, że minister ma określić liczbę godzin zajęć na etap edukacyjny i organizację roku szkolnego jest oczywistą wolą ustawodawcy. Ponadto ustawodawca uchylił w art. 31 ust. 1 pkt 6a u.s.o., który dawał możliwość opiniowania arkusza organizacyjnego szkoły przez kuratorium oświaty. Zatem, świadomie uznał, że organizacja pracy szkoły należy do organu prowadzącego, a nie do organu nadzorującego nauczanie. Podkreślenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że art. 39 ust. 3 pkt 1 u.s.o. powinien być przestrzegany, nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie, gdyż Wójt Gminy Skarbimierz w żadnym wypadku nie podejmował decyzji dotyczących zatrudniania lub zwalniania nauczycieli. Natomiast zgodnie ze wzorem arkusza organizacyjnego, zatwierdził jedynie ogólną liczbę godzin, w tym ogólną liczbę godzin na poszczególne przedmioty realizowane przez uprawnionych nauczycieli. Tak zatwierdzony arkusz organizacyjny, zgodnie z Kartą nauczyciela, jest dokumentem zobowiązującym dyrektora do zwalniania i zatrudniania. Ponadto, organ prowadzący zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 33 ust. 4 w związku z art. 34a ust. 3 u.s.o. ma możliwość wydawać dyrektorom szkół doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności. Na podstawie sprawozdania z zakończenia roku szkolnego należy stwierdzić, że rzekome uchybienia w podziale na grupy nie wystąpiły w ciągu roku szkolnego, bo ilość uczniów nie przekraczała ustaleń wynikających z rozporządzenia, a pomoc psychologiczno-pedagogiczna była udzielana dzieciom zgodnie z orzeczeniami. Należy też zaznaczyć, że przestrzeganie bezpieczeństwa i higieny pracy uczniów należy do dyrektora szkoły, a organ prowadzący sprawuje nadzór. Dlatego kurator dając w decyzji zalecenia organowi prowadzącemu niewłaściwie ustaliła stronę postępowania. Zatem, twierdzenie Sądu Administracyjnego, że zaszła sprzeczność pomiędzy regulacjami prawnymi zawartymi w aktach prawnych różnych rzędów jest niezgodne z zapisami ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zatem warunkiem wstępnym rozpoznania skargi kasacyjnej jest uprzednie zakreślenie jej granic przez podmiot ją sporządzający (art. 175 p.p.s.a.), w sposób określony w art. 174. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. 3. Mówiąc innymi słowy, związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego NSA nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Postawienie zatem zarzutu, który nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., czy też przytoczenie jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje – por. np. wyrok NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. 4. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, wszystkie zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, wszystkie podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty nie zostały sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, niemniej jednak nie pozwalają na merytoryczne rozpoznanie tej skargi, ponieważ zawarte w niej zarzuty nie są podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 p.p.s.a, co oznacza, że sporządzający tę skargę nie zakreślił jej granic. 5. Przykładowo, zarzut oznaczony nr 1 w skardze kasacyjnej nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ: 5.1. art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. jest delegacją ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do wydania rozporządzenia, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; 5.2. art. 22 ust. 7 u.s.o. w ogóle nie ma w tej ustawie; 5.3. nie określono, w jaki sposób (tzn. przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie) art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.o., który stanowi, że rada pedagogiczna opiniuje organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi, został naruszony. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.