I SAB/Wa 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydent Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. jako [...] we wsi [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] M. M. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta [...] wobec nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną hip. jako Osada [...] we wsi [...], która jako objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] na podstawie art. 1 dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie at. 32 ust. 2 ustawy z dna 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej stała się własnością Skarbu Państwa. Sprawa miała następujący przebieg: W związku z brakiem informacji w sprawie ww. wniosku skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [....], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin na wydanie rozstrzygnięcia - 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ wskazał, że od wszczęcia postępowania wprawdzie podejmowano liczne czynności w celu zgromadzenia dokumentacji, jednak nie wydano decyzji i nie wskazywano nowego terminu załatwienia sprawy w myśl art. 36 kpa. Z uwagi na niewydanie decyzji, pomimo upływu wyznaczonego terminu, skarżący w dniu [...] złożył ww. skargę domagając się m.in. wyznaczenia organowi terminu do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie. Skarżący przedstawił przebieg postępowania i zarzucił organowi niepodjęcie żadnych działań w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania mimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie przedstawiono dokumentacji poświadczającej następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości stosownie do wezwań organu z dnia [...] i z dnia [...]. W ostatnim z pism strony zostały poinformowane, że dopiero po otrzymaniu ww. dokumentów będzie możliwe dalsze prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo, iż przepisy prawa nie definiują pojęcia "bezczynność organu" oczywiste jest, że ma ono inne znaczenie niż "przewlekłość postępowania". Po nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" sprowadza się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania nieefektywnie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie i piśmiennictwie. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), czy stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Z zasady tej dla organu administracyjnego wynika konieczność podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, tak aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa zasada wynika również z Konstytucji RP (art. 6), Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Realizacja zasady szybkości postępowania została zagwarantowana również w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności w przepisach dotyczących terminów załatwiania spraw. Organy administracji obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli właściwy organ nie wydaje decyzji w zakreślonych wyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, to pozostaje w bezczynności. Tylko w wyjątkowych przypadkach terminy załatwienia spraw z art. 35 § 3 k.p.a. mogą być przedłużane na podstawie m.in. art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zwłoka w rozumieniu art. 36 k.p.a. powstaje wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że – jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi i co do zasady od tej daty rozpoczynają bieg terminy określone w art. 36 i 37 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ugn skarżący wystąpił w dniu [...], zatem od tej daty rozpoczęły bieg terminy określone w wyżej przytoczonych przepisach. Tymczasem, pomimo upływu ponad roku Prezydent [...] nie zakończył postępowania wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że organ nie zastosował się do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...], Nr [...], w którym organ odwoławczy uznał zażalenie na bezczynność wniesione przez stronę za uzasadnione obligując Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie to, jak wynika z prezentaty, wpłynęło do organu w dniu [...], zatem wyznaczony termin upłynął w dniu [...]. Kierując się treścią przytoczonych regulacji Sąd miał na względzie, że do chwili rozpoznania skargi organ nie rozparzył wniosku. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje zobowiązaniem organu, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako [...] we wsi [...] w terminie dwumiesięcznym. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Analiza czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, a także ich szybkości – niezbędna do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem – wykazała, że pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy bezczynność organu - aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Od dnia złożenia wniosku, organ podejmował czynności w celu zgromadzenia pełnej dokumentacji, w tym w dniu [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełniania dokumentów poświadczających następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Następnie w związku z zażaleniem skarżącego, przy piśmie z dnia [...] przekazał akta Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Akta wraz z postanowieniem wpłynęły do organu w dniu [...]. W dniu [...] organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o informacje z rejestru gruntów, które zostały nadesłane przy piśmie z dnia [...]. W dniu [...] organ ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów poświadczających następstwo prawnego po dawnych właścicielach i jednocześnie wyjaśnił, że dalsze prowadzenie postępowania będzie możliwe dopiero po nadesłaniu wymaganych dokumentów. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru zwłoki w rozpatrzeniu wniosku miał fakt niezłożenia przez wnioskodawcę dokumentów, o które został wezwany w pismach z dnia [...] i z dnia [...]. Organ winien mieć jednak na uwadze, że nieprzesłanie przez stronę wymaganych, kluczowych w sprawie dokumentów - a tym bardziej w sytuacji gdy wezwanie jest ponawiane i nadal niewykonywanie przez stronę - nie tamuje możliwości rozpoznania wniosku, który winien być rozpatrzony w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Z powyższego wynika - zdaniem Sądu - iż działania organu nie można było ocenić w kategorii rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z art. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)