II SA/Gl 267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] roku "A" Sp. z o.o. ul. [...],[...] B., zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pt.: "Farma elektrowni wiatrowych W. wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą". Pismami z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Wójt Gminy W. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, poprzez dołączenie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej obszar na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar oddziaływania, a nadto przedłożenie wypisów z ewidencji gruntów obejmujących przewidywany teren na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar na który będzie oddziaływało przedsięwzięcie. Inwestor uzupełnił wniosek o wypis z ewidencji gruntów, natomiast nie dostarczył kopii mapy ewidencyjnej. Ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010 nr 213, poz.1397z późn. zm.) planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Wójt Gminy W. po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określił jego zakres. Jednocześnie do czasu sporządzenia raportu zawiesił postępowanie. W dniu [...]r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co skutkowało podjęciem zawieszonego postępowania. W dniu [...]r. oraz w dniu [...]r Wójt Gminy W. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o informacje wskazane w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska między innymi, poprzez wskazanie odległości pomiędzy osiami wież oraz uwzględnienie skumulowanego oddziaływania z uwagi na kolejne przedsięwzięcie na tym terenie. Nadto wyjaśnienie wpływu przedsięwzięcia na krajową sieć ekologiczną oraz obszar [...], jak również uzupełnienie o dane liczbowe dotyczące obszaru inwestycji oraz obszaru czasowo zajętego na potrzeby budowy. Postanowieniem z dnia [...]r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia określając szczegółowo warunki jego realizacji. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wójt Gminy W. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pt. "Farma elektrowni wiatrowych W. wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania z udziałem społeczeństwa oraz treść uwag i wniosków zgłaszanych w toku postępowania przez jego uczestników, jednocześnie stwierdzając, że nie są one zasadne. Wskazał, że raport o oddziaływaniu na środowisko daje wyczerpujący obraz oddziaływania w zakresie kwestii uregulowanych przez obowiązujące prawo, natomiast oddziaływanie na ptaki i nietoperze zostanie uwzględnione w monitoringu porealizacyjnym. Nadto wskazał, że przedsięwzięcie będzie realizowane zgodnie z obwiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. W uzasadnieniu decyzji znalazły się również wyniki przeprowadzonych pomiarów hałasu oraz monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego. Organ wskazał również, że w toku postępowania przeanalizowano oddziaływanie skumulowane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: "B" z siedzibą w K., A. B., A. S., R. S., A. M. oraz "C" w S., zarzucając zaskarżonej decyzji liczne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych mających istotny wpływ na treść wydanej przez Wójta Gminy W. decyzji. W szczególności wskazując na niekompletność raportu przedłożonego przez inwestora oraz niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym w chwili złożenia wniosku planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w oparciu o złożony przez inwestora wniosek, który nie spełnia warunków ustawowych, bowiem nie zwierał kopii mapy zasadniczej obejmującej przewidywany teren na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar oddziaływania. Nadto wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia podpisany został niezgodnie z zasadami reprezentacji przedmiotowej spółki. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił również krąg stron postępowania, bowiem nie dysponując mapą z zakreślonym obszarem oddziaływania nie był w stanie prawidłowo ustalić strony postępowania, wskazując przy tym , że stroną postępowania w sprawach z zakresu ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia oprócz wnioskodawcy, są podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu ewentualnego oddziaływania. Wskazał również, że organ I Instancji nie poddał badaniu twierdzenia strony, że przedsięwzięcie oddziaływać będzie jedynie na działki wymienione we wniosku. Pismem z dnia [...]r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła T. Z. zarzucając decyzji SKO w K. naruszenie art.74 ust.1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie spełnia ustawowych wymogów oraz naruszenie przepisu art.28 k.p.a. poprzez uznanie, że Wójt Gminy W. nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej wniosek inwestora spełniał wszystkie wymagania, a w aktach sprawy znajduje się mapa. Nadto Państwowy Inspektor Sanitarny w G. jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie wnosili żadnych zastrzeżeń do złożonego wniosku i pozytywnie uzgodnili realizację inwestycji. Bez znaczenia jest również uchybienie w zakresie ustalania kręgu stron postępowania w sytuacji gdy właścicieli nieruchomości na których ma być realizowana inwestycja jest więcej niż 20, co skutkuje możliwością zawiadomienia stron w trybie obwieszczenia. W tej sytuacji skarżąca wskazała, że nawet jeżeli były jakieś uchybienia w tym zakresie to nie miały one wpływu na treść wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego przedstawiciel "B" wnosił o oddalenia skargi, podnosząc, że całkowicie zgadza się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Natomiast uczestnicy postępowania B. G., B. Z. oraz H. Z. wnieśli o uwzględnienie skargi popierając zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.). Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późń. zm., dalej "k.p.a."). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). Zatem zasadnie gdy SKO w K. stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wniosek, który nie spełniał warunków ustawowych, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem uzupełnienie postępowania w tym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 74 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2008r., nr 199, poz.1227 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji środowiskowej, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar na którym będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Złożenie niekompletnego wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie. Zasadnie organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pouczając o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w przypadku jego nieuzupełnienia. Natomiast później bezpodstawnie dokonał rozpoznania wniosku i wydał decyzję pomimo nieuzupełnienia wniosku. Na inwestorze spoczywał ustawowy obowiązek złożenia kopii mapy ewidencyjnej, która pozwala na ustalenie obszaru objętego inwestycją oraz obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że nie spełnia tego wymogu mapa znajdująca się w aktach sprawy, na której nie zaznaczono obszaru inwestycji oraz obszaru oddziaływania. Tym bardzie, że mapa ta nie została złożona do akt po wezwaniu inwestora do uzupełnienia barków wniosku. Dowodem tego, że inwestor nie dopełnił w tym zakresie obowiązku jest również treść kolejnych pism kierowanych do inwestora przez Wójta Gminy W., w których zobowiązuje inwestora do przedłożenia danych liczbowych dotyczących obszaru inwestycji. W tej sytuacji jako nietrafny należało uznać zarzut skargi, że wniosek inwestora był kompletny Nie ulega również wątpliwości, że na organie spoczywał obowiązek sprawdzenia czy wniosek został złożony przez uprawniony do tego podmiot oraz czy wniosek został podpisany przez uprawnioną do tej czynności osobę. Sąd podziela poczynione w tym zakresie ustalenia SKO, jak również podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym. Niewątpliwie możliwość zawiadomienia stron postępowania w trybie przewidzianym w art.49 k.p.a. nie spowodowało, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku poczynienia ustaleń w tym zakresie. Niezależnie od wskazanych przez SKO uchybień w zakresie przeprowadzonego przez Wójta Gminy W. postępowania stwierdzić należy, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zwrócić należy uwagę, że decyzja Wójta Gminy W. została wydana na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko, a organ zaniechał podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, opierając się w istocie na ocenie dokonanej w dokumentacji przedstawionej przez inwestora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 602/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć bowiem należy na względzie, iż konsekwencją takich działań jest brak jakichkolwiek własnych ustaleń właściwych organów. Zatem nie sposób uznać, by materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy prawidłowo. W konsekwencji zbagatelizowane zostały kwestie podnoszone przez strony w toku postępowania. Organ nie zweryfikował informacji dotyczących lokalizacji przedsięwzięcia oraz zakresu prac nim objętych. Nie dokonał oględzin w terenie, celem sprawdzenia informacji zawartych w dostarczonym przez stronę opracowaniu. Nadto w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów stron postępowania stwierdzając jedynie, że nie zasługują one na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) skargę oddalił.