I OSK 3129/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 141/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od Miasta Stołecznego Warszawy i Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na rzecz H.B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 141/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr 316/GM/2013 i uchylił tę decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Sąd oddalił wniesione skargi w pozostałym zakresie i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] czerwca 2013 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. A., oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu 7-08-11 o pow. 2.829 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki oraz rozliczeniu kwoty odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła pierwotnie część działki nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – stanowiła własność J. B.. Obydwie te działki zostały nabyte aktem notarialnym z 26 czerwca 1974 r. Rep. Nr A-VII 6182/74 na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nie udało mu się odszukać dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne inwestycji ani pozwoleń na budowę, jak też obowiązującego w dacie wywłaszczenia ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/25 z 10 lipca 1969 r. Natomiast w świetle pozyskanych dokumentów obejmujących m.in. plan "Założeń Techniczno Ekonomicznych Projekt zagospodarowania terenu Osiedle Mieszkaniowe Warszawa [...]" z 1973 r., opracowania z 26 sierpnia 2008 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę mającego na celu oznaczenie na ww. dokumencie m.in. działki nr [...] wraz z zaznaczeniem i opisaniem infrastruktury technicznej obecnie znajdującej się na działce, jak też zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1972–19[...] organ ustalił, że teren ten miał być przeznaczony pod rekreację i miały być na nim posadowione ciągi piesze, zaś wzdłuż granicy obecnej działki nr [...] i [...] ulokowana została oś kolektora. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia jej zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki. Od decyzji tej odwołanie wniosła Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" oraz Miasto Stołeczne Warszawa. Rozpoznając odwołania, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie z odwołania Spółdzielni, bowiem utraciła ona interes prawny legitymujący ją dotychczas do udziału w sprawie, wobec wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowego terenu. W zakresie zasadności zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości Wojewoda podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, podając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż na spornej działce miały być urządzone tereny zielone, przez działkę miał przebiegać kolektor, a po stronie południowej zaprojektowano ciąg pieszo jezdny. Powołując się zaś na ustalenia Starosty w zakresie stanu zagospodarowania działki i zdjęcia lotnicze terenu wykonane w 2 listopada 1976 r, 14 maja 1982 r. i 7 maja 1985 r. Wojewoda uznał, że w terminach ustalonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zagospodarowano działki zgodnie z celem wywłaszczenia – pod zieleń osiedlową (park osiedlowy), w tym nie realizowano nowych nasadzeń, czego potwierdzeniem jest także protokół z oględzin nieruchomości, dokonanych 15 kwietnia 1997 r. Wojewoda podkreślił przy tym, że zieleń osiedlowa może być uznana za realizację celu publicznego polegającego na budowie osiedla wówczas, gdy wykazuje ona odpowiedni stopień zorganizowania i nosi znamiona celowej, ukierunkowanej ingerencji w substancję gruntu, a w żadnym razie nie można uznać, że jest ona wynikiem wyłącznie samoczynnego oddziaływania sił przyrody, zaś znajdujący się obecnie na działce ogródek jordanowski został zrealizowany dopiero na podstawie decyzji z 2000 r. Na powyższą decyzję skargi, wniosły Miasto Stołeczne Warszawa oraz Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Odpowiadając na skargi, Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, tj. H. B. i reprezentowani przez niego H. A. i W. B.. Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Wojewoda Mazowiecki, utrzymując w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] czerwca 2013 r., w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia, uzasadniający jej zwrot. Aktualna działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład większej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – została nabyta na rzecz Skarbu Państwa r. w celu przeznaczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Tak ogólnie zdefiniowany cel wywłaszczenia, odnoszący się do inwestycji obejmującej wedle decyzji o jej lokalizacji obszar 118 ha, wymagał od organów konkretyzacji w zakresie obejmującym obszar nabytej aktem nieruchomości. Takiej konkretyzacji celu wywłaszczeniowego organy dokonały, ustalając że na nieruchomości zaplanowano utworzenie terenów zieleni osiedlowej, a także wykonanie ciągów komunikacyjnych. Nie był to jednak jedyny cel wywłaszczenia, jak wynika bowiem z akt sprawy w obszarze nieruchomości posadowiono także kolektor oraz inną techniczną infrastrukturę podziemną, bez której budowane osiedle nie mogłoby funkcjonować. Organy obu instancji przyjęły, że pierwszy ze wskazanych celów został faktycznie osiągnięty dopiero po roku 2000, w efekcie utworzenia parku rekreacyjno-sportowego, do tego momentu natomiast zieleń faktycznie istniejąca na spornym obszarze miała charakter przypadkowy i była efektem oddziaływania sił przyrody, a nie celowej i planowanej działalności inwestora. Także posadowienie w tym okresie wyłącznie jednego ciągu pieszego (w przebiegu odmiennym od zaplanowanego) nie stanowiło realizacji celu wywłaszczeniowego. Organy przyjęły także, że kwestia zrealizowania na terenie nieruchomości podziemnej infrastruktury technicznej nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Z ocenami tymi jednak nie sposób się zgodzić. Teren obejmujący działkę nr [...] (której część aktualnie stanowi dz. nr [...]) w dacie wywłaszczenia wykorzystywany był rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze i mieszkaniowe. Te naniesienia usunięte zostały z gruntu już w dwa lata po wywłaszczeniu (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w roku 1982 teren został uporządkowany i urządzony został na nim ciąg pieszy. Fakt niedokonywania do dnia złożenia wniosku zwrotowego nowych nasadzeń nie ma dla oceny realizacji celu wywłaszczeniowego istotnego znaczenia. Funkcja bowiem jaką miał ten obszar pełnić w układzie urbanistycznym osiedla (terenu rekreacyjnego) stała się aktualna już po usunięciu z nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych. Także to, że posadowiony na gruncie ciąg pieszy (uwidoczniony na zdjęciu lotniczym wykonanym 14 maja 1982 r.) ma odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Warto przy tym zauważyć – w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie – iż na obszarze aktualnej działki nr [...] nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie pierwszego celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Ponadto teren nieruchomości wykorzystany został także przed 1996 r. do umiejscowienia na nim podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla (linii energetycznych, sieci c.o., kolektora itp.). Tego rodzaju infrastruktura ze swej istoty musiała być zaś wykonana przed oddaniem budynków mieszkalnych wzniesionych w ramach inwestycji budowy osiedla, co niewątpliwie nastąpiło na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Jest ona przy tym nierozerwalnie związana z realizacją określonego w sposób ogólny celu wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego "[...]", a więc jako taka była także jednym z celów, dla których dokonano nabycia nieruchomości. Natomiast zgodzić należy się z organem, że Spółdzielni nie można przyznać statusu strony postępowania, wobec wygaśnięcia umowy dzierżawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezpodstawnie uznał, w stanie faktycznym tej sprawy, że w odniesieniu do działki nr ew. [...] cel wywłaszczenia tej działki, na dzień złożenia wniosku o jej zwrot przez spadkobierców właścicielki, został zrealizowany. Na tej podstawie, z naruszeniem przytoczonych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił prawidłowe decyzje; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na uznaniu, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony w dniu 11 września 1992 r. był nieskuteczny, natomiast skuteczny był dopiero wniosek o zwrot nieruchomości złożony w dniu 31 października 1996 r.; 3. naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów do decyzji wydanych w sprawie oraz do uchylenia tych decyzji, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym tej sprawy w decyzjach tych, nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszeń przepisów postępowania o jakich mowa w zaskarżonym wyroku; 4. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lica 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 k.p.a. przez zbyt dowolne i nieobiektywne potraktowanie zebranego materiału dowodowego w sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. W sprawie nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność J. B.. Organy uznały, na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, iż teren miał być przeznaczony pod rekreację, ciągi piesze, a także że ulokowano wzdłuż granicy działki, o której zwrot ubiega się skarżący kasacyjnie, oś kolektora. Na podstawie dokumentacji organy stwierdziły, że realizacja celu nie została dokonana, zaś Sąd wyraził pogląd odmienny. Stan faktyczny różnie zatem został oceniony pod względem prawnym przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z akt sprawy wynika, iż pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości z 11 września 1992 r. złożył H. B. w imieniu swojej siostry W. B., a dopiero wniosek z 31 października 1996 r. został złożony przez niego w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców J. B. – A. A. i W. B.. Otrzymując wniosek o wszczęcie postępowania organ administracji obowiązany jest ustalić co jest przedmiotem wniosku, a następnie krąg stron postępowania. Złożenie zatem wniosku tylko w imieniu W. B. nie zwalniało organu od dokonania tych ustaleń. Kolejny wniosek został już złożony w imieniu wszystkich spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – oba wnioski zatem zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i na dzień ich złożenia należało ocenić realizację celu wywłaszczenia, zaś wejście w życie tej ustawy poddało sprawę jej przepisom. W sprawie bezsporne jest, że na wywłaszczonej nieruchomości po uprzednim jej uporządkowaniu w sensie rozebrania budynków na niej usytuowanych, a przeznaczonych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, został położony ciąg pieszy, a także kolektor. Prace te zostały wykonane w latach 1972–19[...], jak wynika ze zdjęć lotniczych, zatem przed złożeniem wniosku – nawet pierwotnego – o zwrot nieruchomości. Nawet jeśli uznać, iż dokonanie tych inwestycji było realizacją celu wywłaszczenia, to, co do zasady, usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Nadto, zarówno przepisy ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1981 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu części nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Na nieruchomości, jednak dopiero na podstawie decyzji z 22 maja 2000 r. Burmistrza Dzielnicy Bielany, został zrealizowany ogródek jordanowski. Stało się to już w trakcie trwania postępowania zwrotowego, w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku inwestycji tej nie było a zrealizowano ją po przekroczeniu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić należy się z Wojewodą Mazowieckim, że realizacja celu wywłaszczenia jako tereny zieleni i rekreacji musi polegać na działaniu planowym, celowym, przekształcającym dotychczasowy stan nieruchomości w teren zielony i rekreacyjny. Nie jest wystarczające samo tylko uporządkowanie terenu w sensie rozebrania istniejących naniesień i pozostawienia terenu niezagospodarowanego. Tak właśnie było na wywłaszczonej nieruchomości, co wynika dowodnie z protokołu oględzin z 15 kwietnia 1997 r. W sytuacji jaka została w sprawie wykazana, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jeśli można mówić o realizacji celu wywłaszczenia – ciąg pieszy, ew. kolektor – to tylko co do jej części, a realizacji dalszej, już w trakcie postępowania zwrotowego, bez zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można było uznać, tak jak to czynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, za dokonanie celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, bez odniesienia się czy rzeczywiście tak jest i pominięcia zasady możliwości zwrotu części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.