I OSK 1788/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 564/14 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 564/14 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał H. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do wydatków na leki w miesiącu wrześniu 2013 r. w kwocie 80,00 zł. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wskazany wyżej organ, działając na podstawie art. 39 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) uchylił z dniem 1 września 2013 r. powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona nie dostarczyła aktualnych zaświadczeń o długotrwałej chorobie i niezdolności do pracy, które były podstawą wypłaty przyznanych świadczeń, a do czego strona zobowiązała się w porozumieniu z dnia 25 czerwca 2013 r. W dniu 25 listopada 2013 r. H. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo, w którym powołał się na swój stan zdrowia, niepełnosprawność, ubóstwo, Pismo to ostatecznie sprecyzował jako odwołanie. Ponadto wniósł o dołączenie do akt kopii faktur imiennych z aptek za okres od sierpnia 2013 r. do stycznia 2014 r., zestawienie ordynowanych leków oraz pism kierowanych do organu I instancji w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 czerwca 2013 r. H. K. zawarł z pracownikiem socjalnym reprezentującym organ I instancji porozumienie obejmujące okres od marca (powinno być od czerwca) do listopada 2013 r., w którym zobowiązał się do przedkładania organowi do 10-go dnia każdego miesiąca imiennych faktur za zakupione leki oraz zaświadczenia lekarskiego ważnego 30 dni, stwierdzającego brak możliwości podjęcia zatrudnienia, od którego uwarunkowane będzie uruchomienie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przyznano stronie zasiłek celowy za zakup leków w miesiącu wrześniu 2013 r. w kwocie 80 zł, zaś wypłata tego świadczenia miała nastąpić po spełnieniu warunków określonych w w/wym. porozumieniu. W dniu 13 września 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany między innymi decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, że strona przedłożyła wyłącznie faktury za leki zakupione w sierpniu 2013 r. na kwotę 30,89 zł, nie przedłożyła natomiast aktualnych zaświadczeń lekarskich o długotrwałej chorobie i niezdolności do pracy do czego zobowiązała się w porozumieniu, oraz że niewywiązanie się z porozumienia stanowi przejaw braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie zobowiązano stronę do skontaktowania się w tej sprawie z pracownikiem socjalnym wyznaczając stosowny termin i ewentualnie przedłożenia nowych dowodów. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy stwierdził, że na wezwanie organu I instancji strona złożyła faktury za leki za miesiąc sierpień 2013 r., a w dniu 17 września 2013 r. także za wrzesień 2013 r., zaświadczenia o konieczności stosowania leków do stycznia 2014 r., oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 6 sierpnia 2013 r. stwierdzające, iż jest ona niezdolna do podjęcia zatrudnienia od 5 sierpnia do 4 września 2013 r. Natomiast strona nie przedłożyła wymaganego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego jego niezdolność do podjęcia pracy w okresie od 5 września 2013 r. przez kolejne 30 dni, a więc dotyczące okresu od miesiąca, w którym świadczenie ma być realizowane do 10-ego następnego miesiąca. Jednocześnie Kolegium wskazało, że strona nie udowodniła, że niezłożenie wymaganego zaświadczenia w ustalonym z organem terminie spowodowane było okolicznościami od niego niezależnymi. Wobec tego Kolegium uznało, że strona nie wypełniła swoich zobowiązań wynikających z zawartego porozumienia, a tym samym jej zachowanie wypełniało treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie jego wypłaty, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że skoro skarżący pomimo wezwań nie realizował porozumienia zawartego w dniu 25 czerwca 2013 r. i nie wykazał starań aby spełnić wszystkie warunki, od których uzależnione było otrzymanie zasiłku celowego, to takie zachowanie należało potraktować jako odmowę współpracy zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie przyjęto, że w tym zakresie nie są wystarczające oświadczenia skarżącego, w szczególności zaświadczenie lekarskie z dnia 6 sierpnia 2013 r. stwierdzające, że jest on niezdolny do podjęcia pracy w okresie od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r., zaświadczenia o konieczności stosowania przez niego leków oraz imienne faktury VAT za leki. Sąd zauważył, iż organy mają świadomość tego, że skarżący otrzymał orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności i że toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe, co wynika z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. stanowiącego odpowiedź na odwołanie. Jednocześnie skarżący nie pracuje zawodowo i utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Stąd warunki porozumienia mieściły się w ramach uregulowań ustawy o pomocy społecznej, mając na względzie określone w tejże ustawie cele pomocy społecznej, oraz obowiązki zainteresowanego, który powinien przede wszystkim zaspokoić swoje potrzeby we własnym zakresie, a dopiero, gdy jest to niemożliwe (np. w związku z niezdolnością do podjęcia pracy) korzystać z pomocy społecznej. Toteż egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zachowanie strony należy uznać jako niedotrzymanie postanowień zawartego porozumienia, co jest równoznaczne z przesłanką braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, i co w konsekwencji dawało podstawę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy. Końcowo Sąd podkreślił, że podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa materialnego i zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Natomiast okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K., podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) art. 4 oraz art 11 ust.2, art 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz.1362 ze zm.) polegające na uznaniu, iż skarżący nie wypełnił swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy skarżący według posiadanej wiedzy oraz możliwości w dobrej wierze udostępniał organom opieki informacje na temat swojej sytuacji zdrowotnej w postaci faktur imiennych za leki oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; b) art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1, art 7, art.8 tej ustawy polegające na nieprzyznaniu zasiłku celowego, w sytuacji, w której, skarżący spełniał wymogi stawiane dla osoby ubiegającej się o zasiłek tj. po jego stronie istniała niezbędna po trzeba bytowa; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnikowi za pomoc prawną świadczoną z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo argumentacji przedstawionej przez WSA nie można kategorycznie stwierdzić, iż skarżący nie współpracował z organami. Pozostawał bowiem w kontakcie korespondencyjnym z organami pomocy społecznej i stosownie do swojej wiedzy reagował na pisma mu przesyłane przez organy. Co więcej, udzielał informacji na temat swojej sytuacji zdrowotnej stale dostarczając faktury imienne z aptek w okresie od sierpnia 2013 roku do stycznia 2014 roku oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z całokształtu okoliczności można było wywnioskować, iż skarżący nie był w stanie zrozumieć, że niemożliwości zatrudnienia oraz długotrwała choroba musi być potwierdzana co miesiąc przez stosowne zaświadczenie lekarskie. Sytuacja skarżącego jest niezmiennie trudna, uzasadnione jest twierdzenie, iż nie ma perspektyw na jej poprawę. Dostarczane faktury za zakup leków, orzeczenie o niepełnosprawności oraz wiek skarżącego potwierdzają ciężki stan zdrowia skarżącego, a co za tym idzie brak możliwości zatrudnienia. Skarżący pomimo istniejących utrudnień utrzymywał stały kontakt z organami administracji publicznej zatem trudno mu zarzucić zawiniony brak współdziałania. Głównym uchybieniem proceduralnym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, było natomiast nieprzesłuchanie skarżącego, który mógł wyjaśnić swoją sytuację bytową oraz brak możliwości zatrudnienia. Organy opieki społecznej kontakt ze skarżącym ograniczyły do wysłania pod jego adres pism wzywających do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, co jak wynika z kontekstu sprawy, w tym postawy skarżącego, nie było wystarczające aby skarżący zdawał sobie sprawę z istnienia wskazanego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono trzy zarzuty naruszenia prawa: art.113 §1 p.p.s.a., art. 145 §1pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77§1 i art. 80 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.113§1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem: "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną." Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ma on charakter jedynie porządkowy, kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Dostateczne wyjaśnienie sprawy dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia zachowania reguł formalnych związanych z tokiem rozpoznawanej sprawy, a nie stopnia wyjaśnienia sprawy pod względem prawdy materialnej, czyli dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Naruszenie powołanego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu polega na zamknięciu sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, a czynności te potwierdziłyby brak możliwości zatrudnienia skarżącego ze względu na jego stan zdrowia. Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreśla, że to organ administracji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, nie przesłuchał skarżącego, nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem uzasadnienie zarzutu naruszenia art.113 §1 p.p.s.a. dotyczy wskazanych przez skarżącego uchybień w postępowaniu administracyjnym, nie zaś sądowym. Trzeba też zaznaczyć, że w postępowaniu sądowym nie były zgłaszane wnioski dowodowe. W tej sytuacji zarzut ten jest nietrafnie postawiony i nieuzasadniony. Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., bowiem jest to przepis określający jedynie wynik rozstrzygnięcia i dlatego wskazany jako samodzielna podstawa kasacyjna nie mógł odnieść żadnego skutku. Zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.7, art.77 §1 i art.80 k.p.a. uzasadniony jest niewyjaśnieniem przez organ administracji sytuacji mieszkaniowej, materialnej i rodzinnej strony. Tymczasem podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku był brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej i niewywiązanie się przez niego z zawartego porozumienia, natomiast sytuacja mieszkaniowa, rodzinna i materialna skarżącego została ustalona i wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zatem także i ten zarzut nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art.4, art.11ust.2, art.106 ust.4 ustawy o pomocy społecznej polega według autora skargi kasacyjnej na uznaniu, że skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy udostępniał organom opieki społecznej informacje na temat swojej sytuacji zdrowotnej w postaci faktur za leki oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu trzeba wskazać, że poza sporem jest zawarcie przez skarżącego w dniu 25 czerwca 2015 r. porozumienia z pracownikiem socjalnym. Zgodnie z tym porozumieniem skarżący zobowiązał się do przedkładania organowi do dnia 10 każdego miesiąca imiennych faktur za zakupione leki oraz zaświadczenia lekarskiego ważnego 30 dni, stwierdzającego brak możliwości podjęcia zatrudnienia, od złożenia którego uwarunkowane jest uruchomienie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych. W dniu 2 sierpnia 2013 r. organ pomocy społecznej poinformował skarżącego o konieczności dostarczenia aktualnych zaświadczeń lekarskich, a także skutkach jego niedostarczenia, wyznaczając termin na złożenie brakujących dokumentów. W dniach 7 sierpnia i 17 września 2013 r. skarżący złożył różne dokumenty i faktury, lecz nie dostarczył zaświadczenia potwierdzającego niemożność podjęcia zatrudnienia dotyczącego okresu od miesiąca, w którym świadczenie ma być realizowane do dnia 10 tego następnego miesiąca, czyli za okres od 5 września 2013 r. przez kolejne 30 dni. Skarżący nie wskazał także na jakiekolwiek okoliczności, które stałyby na przeszkodzie uzyskaniu takiego zaświadczenia lub usprawiedliwiały jego niezłożenie. Tym bardziej, że pismami z dnia 15 lipca 2013 r. i z dnia 13 września 2013 r. przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji wzywał do uzupełnienia dokumentów i obszernie wyjaśniał skutki niedopełnienia tego obowiązku, wskazywał osobę – pracownika socjalnego, z którym skarżący miał obowiązek się skontaktować. W tej sytuacji trzeba przyznać rację organom orzekającym w sprawie, że ze strony skarżącego zachodził brak współdziałania, o którym stanowi art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mógł, zgodnie ze wskazanym wyżej art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niedotrzymania warunków porozumienia uzasadniać nieumiejętnością, czy nieporadnością skarżącego, gdyż wielokrotnie korzystał on z pomocy społecznej, był zaznajamiany z procedurami i dobrze się w tych procedurach orientuje. Dopiero po złożeniu dokumentów ( zaświadczenie lekarskie) zgodnie z zawartym porozumieniem można byłoby stwierdzić, czy skarżący spełniał wymogi art.39 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut naruszenia art.39 w zw. z art.2 ust.1, art.7 i art.8 ustawy okazał się również nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.