IV SA/Wa 999/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wymierzono Burmistrzowi P. karę pieniężną w wysokości 12000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze. zm.) dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak [...], Burmistrz P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kablowej nN 0,4 kV wraz ze słupami oświetleniowymi stalowymi i oprawami oświetlenia drogowego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] P., gmina P.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] nałożył na Burmistrza P. karę w wysokości 12 000 zł za wydanie decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz P., reprezentowany przez r. pr. R. B. w dniu 3 czerwca 2013 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody – [...] z dnia [...] maja 2013 r., w którym żądał jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie o jego zmianę. Postawieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku nie wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Organ II instancji stwierdził, że Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że organ I instancji błędnie wyznaczył datę 18 października 2012 r., w dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Miejskiego w P., jako początek terminu 65 dni, określonego w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowo organ I instancji wskazał również, iż zawieszenie terminu nastąpiło w dniu 27 listopada 2012 r., w dniu nadania pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie. Organ II Instancji doszedł również do wniosku, że pomimo błędnych założeń organu I instancji, organ prawidłowo ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz okres opóźnienia organu w wydaniu decyzji, a w konsekwencji naliczył Burmistrzowi P. karę pieniężną w kwocie adekwatnej do rzeczywistej zwłoki organu. Organ II instancji po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że 65 dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., w dniu następnym po dniu, w którym do Burmistrza P. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, w dniu [...] stycznia 2013 r. Dzień [...] stycznia 2013 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie w sprawie toczyło się przez 105 dni z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po odliczeniu terminu przewidzianego przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji czyli 16 dni, decyzja Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana 24 dni po terminie. Organ II instancji wskazał, że Zarząd Dróg Powiatowych w B. uzgodnił projekt decyzji o ustalaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w B. zostało jednak dokonane po terminie. Zarząd Dróg Powiatowych w B. odebrał pismo Burmistrza P. zwierające prośbę o uzgodnienie w dniu 29 listopada 2012 r. Zatem dwutygodniowy termin na wydanie uzgodnienia upłynął w dniu 13 grudnia 2012 r. natomiast Zarząd Dróg Powiatowych w B. dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wobec braku zajęcia stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w B. we wskazanym terminie, uzgodnienie należało uznać za dokonane w ostatnim dniu przewidzianego terminu czyli w dniu 13 grudnia 2012 r. Według Ministra Infrastruktury i Rozwoju wliczeniu do 65 dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji w przedmiotowej sprawie nie podlega okres od dnia 28 listopada 2012 r. do dnia 13 grudnia 2012 r. Zgodnie bowiem z orzecznictwem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12), odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu. Biorąc powyższe organ II instancji stwierdził, że określony w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 65 dniowy termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie został przekroczony o 24 dni, tak jak ustalił organ I instancji, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi P. kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący reprezentowany przez r.pr. R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucano naruszenie: • art. 107 § 1 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., • art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, • art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, • art. 261 § 1 i § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko oraz argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec Skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej upup. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upup). Jak wynika z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, dokonanych na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, bieg 65 dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoczął się w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu w którym do Urzędu Gminy P. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 27 listopada 2012 r. nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego pismo Burmistrza Gminy P. z dnia 27 listopada 2012 r., skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w B. zawierające wniosek o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 upzp. Powyższe pismo wpłynęło do organów uzgadniających w dniu 29 listopada 2012 r. Termin na zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające upłynął w dniu 13 grudnia 2012 r. (art. 53 ust. 5 upzp). W dniu [...] stycznia 2013 r. Burmistrz P. wydał decyzję, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie. A zatem od dnia 19 października 2012 r. (początku biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp) do dnia [...] stycznia 2013 r. (data wydania decyzji) upłynęło 105 dni. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez Burmistrza P.. Kwestią sporną jest natomiast ocena okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c upup. Niewątpliwie Burmistrz przekroczył 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o 40 dni. Organ uznał, iż 16 dni tego okresu (od dnia 29 listopada 2012 r. do dnia 13 grudnia 2012 r.), podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2 c upup, zaś 24 dni stanowi opóźnienie uzasadniające wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie. Zdaniem zaś Burmistrza nie było podstaw do zastosowania wobec niego kary pieniężnej, gdyż termin do wydania decyzji w sprawie rozpoczął bieg w dniu 25 października 2012 r., tj. po uiszczeniu przez wnioskodawcę opłaty skarbowej. Ponadto jego zdaniem organy w niniejszej sprawie błędnie nie doliczyły od tego okresu 2 dni na przesłanie przez Pocztę Polską postanowienia uzgadniającego oraz okresu opóźnienia związanego z niewykonaniem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji przez urbanistę bądź architekta, czyli od 25 października 2012 r. (nadanie przesyłki na adres urbanisty) do 13 listopada 2012 r. (termin zwrotu przesyłki, jako niedoręczonej). W ocenie Sądu powyższe ustalenie organu, iż zwłoka w wydaniu decyzji w niniejszej sprawie wynosi 24 dni, jest prawidłowe. Słusznie bowiem organ uznał, iż od dnia 27 listopada 2012 r. - a zatem od dnia następnego po dniu, w którym Burmistrz nadał pismo skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w B., zawierające wniosek o uzgodnienie decyzji, wstrzymaniu uległ bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Mając na uwadze, że ww. pismo wpłynęło do ZDP w dniu 29 listopada 2012 r., organ ten, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 53 ust. 5 upzp, winien wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia w terminie dwóch tygodni, tj. do dnia 13 grudnia 2012 r., w przeciwnym razie, uzgodnienie uważa się za dokonane. W rozpatrywanej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych w B. postanowienie uzgadniające projekt decyzji wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. Powyższe okoliczności uzasadniają ocenę Ministra, że 65-dniowy termin, o którym nowa w art. 51 ust. 2 upzp, wznowił bieg w dniu 13 grudnia 2012 r. Ten szesnastodniowy okres z całą pewnością spełnia przesłankę, o której mowa w art. 51 ust. 2c upup, tj. stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności – tj. rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Sąd nie dopatrzył się, aby inne terminy, w tym wskazane przez Skarżącego (czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego oraz oczekiwanie na wniesienie opłaty skarbowej, nieodebranie przez biegłego przesyłki w sprawie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji, a także obowiązek wynikający z art. 10 kpa) zaliczały się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Z mocy art. 53 ust. 5 uzpzp, projekt decyzji w niniejszej sprawie został uzgodniony 13 grudnia 2012 r., tym samym postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest wiążące dla innych organów i stron postępowania. Dlatego też twierdzenie Skarżącego, że do spornego okresu należy zaliczyć termin 2 dni na doręczenie przez Pocztę Polską tego rozstrzygnięcia stronom sprawy – jest całkowicie nieuzasadnione. Skarżący, zdaje się w ogóle nie zauważać wyżej wskazanych skutków (uzgodnienia decyzji w dniu 13 grudnia 2012 r., braku związania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r.), które w niniejszej sprawie niesie za sobą art. 53 ust. 5 upzp. Również nie do pogodzenia ze skutkami wynikającymi z art. 53 ust. 5 upzp jest argumentacja Skarżącego, że termin do wydania decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg po wniesieniu przez wnioskodawcę opłaty skarbowej. Według Sądu, skoro przepisy ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) uzależniają wydanie decyzji od uiszczenia opłaty, a po stronie wnioskodawcy nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie go od tego obowiązku, organ powinien wezwać wnioskodawcę do uiszczenia tej opłaty i wyznaczyć mu termin na dokonanie czynności. W przedmiotowej sprawie Burmistrz P. nie wystosował formalnego wezwania inwestora, zgodnie z treścią art. 261 k.p.a. i tym samym nie określił terminu, w jakim oczekuje na uzupełnienie przez wnioskodawcę brakującej opłaty. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek adnotacji świadczących o zauważonych brakach wniosku. Bez wątpienia okres ten nie stanowi ,,opóźnienia powstałego z winy strony", skoro strona w ogóle nie była przez organ - w sposób przewidziany przepisami - powiadomiona o występujących uchybieniach w postaci nieuiszczenia należnej opłaty. Ponadto wskazać należy, że podnoszony przez Skarżącego brak opłaty skarbowej dotyczył opłaty od pełnomocnictwa. Zauważyć zatem należy, że brak ten nie może być uznany jako kwalifikowany brak formalny samego pełnomocnictwa. W świetle treści z art. 33 § 2 k.p.a. wystarczającą przesłanką do udzielenia pełnomocnictwa jest jego sporządzenie na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. O skuteczności pełnomocnictwa nie decyduje zatem uiszczenie opłaty skarbowej. Odpowiednim trybem w przypadku jej braku jest bowiem powiadomienie właściwego organu podatkowego o nieuregulowaniu opłaty na podstawie art. 11 ustawy o opłacie skarbowej. Uznać zatem należy, że okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie mogła stanowić podstawy do odliczenia przez organ okresu oczekiwania na ww. opłatę od terminu określonego w art 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Przepis ten w ust. 2c przewiduje, że w sytuacji, gdy pomimo podejmowania przewidzianych prawem działań i zachowań organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w terminie ustawowym, do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak jest natomiast podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikając z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. Nietrafnie zatem Skarżący domaga się odliczenia okresu przesłania przesyłki dotyczącej sporządzenia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji urbaniście czy architektowi oraz czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu na podstawie przytoczonych wyżej przepisów oraz okoliczności sprawy, należało uznać, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawa nie narusza. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę należało oddalić.