VI SA/Wa 3543/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Z. kwotę 3001 (słownie: trzy tysiące jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej także: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej także: "u.d.p."). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Skarżący wnioskiem z dnia 27 lutego 2013 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie trawnika (chodnik tymczasowy) - 40,00 m2, chodnika - 44,00 m2, trawnika - 143,00 m2, zjazdu - 22,50 m2 - łącznie 249,50 m2 na czas wygrodzenia terenu pod plac budowy. Prezydent [...] , w imieniu którego działa Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] marca 2013 r.: 1. zezwolił na zajęcie trawnika (pod chodnik tymczasowy), trawnika, chodnika, zjazdu - łącznie 249,50 m2 w ul. [...] w rej. nr [...] w terminie od 1 marca 2013 r. do 21 kwietnia 2013 r. wg Projektu organizacji ruchu Nr [...]załączonego do wniosku, 2. ustalił szczegółowe Warunki techniczne i zimowe, 3. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 19.461,00 zł, 4. wskazał, że przed przystąpieniem do robót należy uzyskać protokół przekazania terenu na czas wykonywania robót w ZDM - Wydziale Dróg, [...][...], ul. [...]. Prezydent [...] wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej na czas prowadzenia robót ustalono opłatę zgodnie z Uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Opłata ustalona w pkt 3 decyzji wynika z iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące ustaleniem opłaty za zajęcie obszaru, który nie stanowi pasa drogi publicznej; 2) art. 40 u.d.p. poprzez bezpodstawne nałożenie opłaty za zajęcie 126,5 m2 terenu, który położony jest poza pasem drogowym ul. [...]; 3) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy co do części wnioskowanego zajęcia terenu postępowanie należało umorzyć, gdyż część objętego wnioskiem terenu znajdowała i znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Zdaniem skarżącego w stosunku do 126,5 m2 terenu postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ teren ten znajduje się i znajdował się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Decyzja w odniesieniu do 126,5 m2 terenu i 9867 zł opłaty powinna zostać uchylona, a postępowanie w tym zakresie umorzone. Strona powołała się na zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicję pasa drogi, który stanowi grunt wydzielony liniami granicznymi. O tym, czym są linie graniczne, stanowi par. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm., dalej także: "r.w.t.d.p."). Zdaniem strony, z analizy tych przepisów wynika, że pas drogowy nie może być szerszy niż pas terenu określony w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien więc odnieść się w swojej decyzji do ustaleń planu miejscowego z 2010 r. dla obszaru [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.), z którego części graficznej wynika, że wnioskiem strony został objęty obszar o pow. 126,5 m2 pozostający poza pasem drogowym ul. [...]. Strona podkreśliła, że zadaniem organu jest prawidłowe wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie miał on podstaw do ustalenia opłaty za zajęcie terenu, który nie jest pasem drogi publicznej. Po zapoznaniu się z odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy skarżoną decyzję. SKO wyjaśniło, że kwestia opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą rozstrzyga art. 40 u.d.p., nie została pozostawiona organowi do rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Zarządca drogi jest bowiem zobowiązany obliczyć i ustalić opłatę bez względu np. na warunki geologiczne terenu. Organ administracji powinien dokładnie określić podmiot zajmujący pas drogowy, czas jego zajęcia oraz wielkości zajmowanego pasa. SKO wskazało, że pojęcia "droga" i "pas drogowy" należy rozumieć zgodnie z ich definicjami z u.d.p. Pojęcie "pasa drogowego" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "drogi" i obejmuje nie tylko budowlę drogi, ale również jej otoczenie w zakresie umożliwiającym bezpieczne rozwiązywanie problemów ruchu drogowego. Elementem drogi jest także chodnik, co wynika z orzecznictwa NSA. Organ odwoławczy podniósł, iż poza jezdnią ul. [...] na terenie i w pobliżu realizowanej przez skarżącego inwestycji znajdują się: chodnik, trawnik, zjazd oraz opaska uliczna. Ich lokalizacja wynikała z dokumentacji prac modernizacyjnych ul. [...], które obejmowały również urządzenie zieleni. Zdaniem organu postanowienia planu miejscowego pozostają w tym przypadku bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wzmiankowany przez stronę przepis r.w.t.d.p. dopuszcza uznanie całej działki ewidencyjnej za pas drogowy. Lokalizacja i klasyfikacja tej działki zostały ponadto potwierdzone stosownymi dokumentami geodezyjnymi. Na powyższą decyzję z [...] października 2013 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, nieuwzględnienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym. Strona podniosła także zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z par. 3 pkt 3 r.w.t.d.p. poprzez błędne uznanie, że dla ustalenia granic pasa drogowego drogi publicznej nie mają znaczenia ustalenia obecnie obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że osią sporu w sprawie pozostaje określenie relacji pomiędzy ustaleniami aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, a istniejącym podziałem geodezyjnym gruntu w kontekście ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego drogi publicznej. Strona podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym kluczowe znaczenie mają zapisy planu miejscowego, odmawiając racji wywodom SKO, które opierały się na dokumentach planistycznych z lat 60. i 70 ubiegłego wieku. Strona wskazała, że granice pasa drogowego mogą z biegiem czasu ulegać zmianom, a aktualne granice obszarów przeznaczonych na drogi publiczne na tym obszarze wyznacza plan miejscowy z 2010 r. Ponadto skarżący wskazał na brak podstaw do wymierzenia za zajęcie przedmiotowej działki drogowej opłaty o charakterze publicznoprawnym w sytuacji, gdy organ administracji w prawidłowy sposób nie wykazał do niej praw własności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, nieuwzględnienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym. Strona podniosła także zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z § 3 pkt 3 r.w.t.d.p. poprzez błędne uznanie, że dla ustalenia granic pasa drogowego drogi publicznej nie mają znaczenia ustalenia obecnie obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wskazał na brak podstaw do wymierzenia za zajęcie pasa drogowego opłaty o charakterze publicznoprawnym w sytuacji, gdy organ administracji nie wykazał w prawidłowy sposób prawa własności do nieruchomości, na której obszarze pas drogowy jest zlokalizowany. W ocenie Sądu, skarga jest w oczywisty sposób zasadna. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, osią sporu w badanej sprawie jest niezgodność między ustaleniami aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru dzielnicy [...] , a danymi ewidencji gruntów i budynków ( podziałem geodezyjnym ) przebiegu granicy pasa drogowego drogi publicznej w rejonie ul. [...]. Zdaniem skarżącego kluczowe znaczenie mają w tym przypadku ustalenia aktualnego planu miejscowego, nie zaś dane geodezyjne bazujące na dawnych dokumentach planistycznych. Zdaniem organu prymat w badanej sprawie należy przyznać ustaleniom wynikającym z podziału geodezyjnego gruntu dokonanemu w okresie modernizacji ul. [...] i wytyczonemu w tym okresie przebiegowi granicy obszaru przeznaczonego pod drogi publiczne. W ocenie Sądu w wynikłym sporze rację należy przyznać stronie skarżącej gdyż organy administracji obu instancji podjęły decyzję w badanej sprawie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności, co w konsekwencji skutkuje brakiem ustalenia w niezbędnym zakresie stanu faktycznego sprawy. W szczególności Sąd uważa za błędne stanowisko organu, iż ustalenia planu miejscowego nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia badanej sprawy. Podkreślić należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie, którego ustalenia dotyczą także dróg publicznych. W tym zakresie (przebiegu granicy drogi publicznej) do ustaleń planów miejscowych wprost odnoszą się przepisy wykonawcze do ustawy o drogach publicznych, w szczególności powołany wyżej § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., w zw. z art. 4 pkt 1 ww. ustawy, określający granice obszaru pasa drogowego i stanowiący jeden z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z uwzględnieniem tych ustaleń (wynikających z miejscowego planu) należy zatem dokonywać weryfikacji przebiegu linii rozgraniczających obszar pasa drogowego, którego zajęcie (a nie działki drogowej) skutkuje obowiązkiem nałożenia z tego tytułu przez organ określonej daniny publicznej. W ocenie Sądu słusznie wskazuje strona skarżąca na różnicę między pojęciem granic działki drogowej oraz pasa drogi publicznej, tj. obszaru potencjalnie oraz faktycznie zajętego pod drogę publiczną, których to pojęć nie można utożsamiać w przypadku wymierzania opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż może to powodować nałożenie daniny publicznej w wyższej wysokości, niż to wynika z przebiegu granic obszaru faktycznie zajętego pod drogę publiczną. W badanej sprawie występuje niezgodność między ustaleniami planu miejscowego oraz danymi ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic pasa drogi ul. [...] w [...]. Obowiązkiem organu było tę niezgodność wyjaśnić poprzez jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze. Za nieuprawnione należy uznać działanie organu ograniczające w tym zakresie postępowanie dowodowe, z uwagi na prezentowany pogląd prawny co do braku możliwości oddziaływania ustaleń planu miejscowego na wynik sprawy. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami o drogach publicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy wytyczenie granic pasa drogowego na spornym odcinku ul. [...] było dokonywane w okresie realizacji robót związanych z przebudową tej ulicy prawie pół wieku temu (w latach 60-ych i 70-ych), jak i braku aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej lokalizacji. Słusznie wskazuje strona skarżąca, że po tak długim okresie czasu przebieg granicy pasa drogowego mógł faktycznie ulec zmianie, a organ nie przeprowadził w tym zakresie właściwych ustaleń, tak aby stan ten jednoznacznie potwierdzić. Obszar zajęcia pasa drogowego oznaczony w skarżonej decyzji istotnie różni się w stosunku do obszaru zajęcia pasa drogowego, który należałoby przyjąć uwzględniając stan wynikający z postanowień planu miejscowego, dlatego też nałożenie daniny publicznej tylko na podstawie geodezyjnych granic spornej działki drogowej wymagał dogłębnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Sąd w tym miejscu wskazuje, iż dane ewidencji gruntów i budynków, mimo iż posiadają walor danych urzędowych, mogą zostać zakwestionowane (w odrębnym postępowaniu), o ile zostanie wykazane, że pozostają niezgodne ze stanem faktycznym lub prawnym. Treść art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne mówiąca o sposobie wykorzystywania tych danych nie ma w takiej sytuacji waloru rozstrzygającego. Kierując się powyższymi przesłankami, organ administracji mając świadomość niezgodności danych geodezyjnych z ustaleniami planu miejscowego nie może przypisywać a priori danym tym decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bez należytego wyjaśnienia tych okoliczności oraz dokonania samodzielnych ustaleń co do faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze lub, gdy jest to podyktowane dobrem sprawy, z pomocą biegłego, zgodnie z dyspozycją art. 84 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, o ustalonych stawkach, które nie podlegają miarkowaniu, dlatego też stan faktyczny sprawy – w tym przypadku obszaru pasa drogowego zajętego pod inwestycję skarżącego – nie może powodować żadnych istotnych wątpliwości. W ocenie Sądu dodatkową kwestią niewyjaśnioną w ramach przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania pozostaje stan prawny spornej działki drogowej na obszarze której wytyczono pas drogowy ul. [...] w [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków z dnia 18 lipca 2013 r., przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność wymienionych w tym dokumencie osób fizycznych. Nie został ponadto przedłożony do akt sprawy jakikolwiek dokument administracyjny lub wieczystoksięgowy potwierdzający fakt, iż sporna działka przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powołanie się w tym względzie przez organ na treść przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy których sporna działka przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność [...] jest jedynie dowodem pośrednim, z którego w szczególności nie wynikają granice prawa własności. Stanowi to kolejną w badanej sprawie wątpliwość, której wyjaśnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nałożenie opłaty z zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce jedynie w przypadku dróg mających status dróg publicznych, zatem przedmiotowa kwestia nie może budzić żadnych wątpliwości. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji rozważając zarzuty skarżącego przeprowadzi pełne postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, kierując się powyższą oceną prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że skarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.