I SAB/Wa 428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skarg A. J. na przewlekłość i bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. A. J. wstąpił do Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ulicę [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [..] z obrębu [..] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² pochodzące księgi wieczystej KW Nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o poinformowanie o toku sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ udzielił informacji, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte, lecz brak jest w aktach oryginału wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent poinformował wnioskodawcę, że nie posiada oryginału wniosku i zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wnioskodawca zwrócił się o odtworzenie akt. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezydent W. wezwał wnioskodawcę o dołączenie dokumentów do sprawy, co skarżący uczynił przy piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. Pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent zwrócił się do: [...] o podanie informacji w sprawie. O kolejne informacje organ wystąpił pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego wniosek zostanie rozpoznany do końca II kwartału 2012 r. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent poinformował strony postępowania o tym, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia akt sprawy o operat szacunkowy. Po otrzymaniu operatu szacunkowego zostanie w wyznaczona rozprawa administracyjna i wydana decyzja. Przy czym wniosek zostanie rozpatrzony do końca I kwartału 2013 r. Operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu [...] września 2012 r. W dniu [...] września 2012 r. organ poinformował o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. organ zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], z uwagi na to, iż nieruchomość objęta tą decyzją w części była objęta decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2013 r wnioskodawca zwrócił się o podanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazując, że wydanie decyzji nastąpi nie później niż do dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. wnioskodawca złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia – tj. w stanie fatycznym niniejszej sprawy do dnia [...] września 2013 r., bowiem akta zostały zwrócone do Prezydenta w dniu [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wezwał strony na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień [...] sierpnia 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. A. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ulicę [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² pochodzące księgi wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że od dnia [...] stycznia 2013 r. organ dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, a zatem nie ulega wątpliwości, że pozostaje w sprawie bezczynny. Ponadto Prezydent prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Powyższe czyni skargę w pełni uzasadnioną. Skarga została uzupełniona pismem z dnia [...] lipca 2013r. Organ w odpowiedzi na skargę opisał przebieg postępowania wskazując na bezzasadność skargi. Jednocześnie podniósł, że nie upłynął jeszcze termin podany zakończenia sprawy w postanowieniu Wojewody, tj. [...] września 2013 r. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę [...] dwóch odrębnych decyzji, których po części jest ten sam grunt a skierowanych do innych stron postępowania, zaszła potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego jednej z tych decyzji o co organ wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zatem rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprawy jak wyżej. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 428/13 ze sprawą o sygn. akt I SAB/Wa 455/13 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SAB/Wa 428/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w przewlekłości w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ulicę [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [..] z obrębu [...] o pow. [...] m² pochodzące księgi wieczystej KW Nr [...]. Wobec niezałatwienia przez organ sprawy w terminie wynikającym ze wskazanych przepisów skarżący wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] lipca 2013 r., jednakże Prezydent nie dotrzymał terminu wskazanego w w/w postanowieniu. Powyższe obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Ponadto podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ wcześniejszymi pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił bowiem uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Z niniejszego wynika, że organ pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Jednocześnie na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, iż zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Z kolei odnosząc się do skargi na bezczynność złożonej przez stronę w przedmiocie rozpoznania przez Prezydenta W. wniosku Sąd uznał, że skarga ta jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu. Zauważyć bowiem należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stanowi kwalifikowaną formę bezczynności. Sąd badając czy organ prowadzi w sprawie postępowanie w sposób przewlekły jednocześnie bada czy organ ten pozostaje bezczynny w sprawie, a zatem skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie została niejako zawarta w skardze na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Z zakresu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynika, ze stanowi ona bowiem kwalifikowaną formę bezczynności organu. Przy czym Sąd nie zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w określonym terminie mając na uwadze zasadne zawieszenie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.