II SA/Gl 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku T. L., decyzja z dnia [...]r. nr [...] podjętą na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 64 ze zm.) orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa od dwóch do trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: "1", "2" obręb: Kamienica z drogą wewnętrzną po działkach nr "3", "4", obręb: K. przy ul. [...] w B. Organ I instancji podniósł, że na wnioskowanym terenie brak jest planu miejscowego. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Uchwała nr LVII/790/94 z dnia 26 maja 1994 r., opublik. Dz. Urz. Woj. Biel. nr 5, z dnia 9 czerwca 1994 r.), wnioskowana działka znajdowała się w jednostce terenowej Ell 47 R, RZ, Z (tereny upraw rolnych wyłączone z zabudowy) i jednostce El 7 RL, UT (tereny lasów). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. W trakcie postępowania administracyjnego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w u.o p.i z.p., aby można było ustalić warunki zabudowy muszą być spełnione następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej - pośredni z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na dz. "5" (własność gminy), dz. "6" (własność gminy) oraz dz. "3", "4" (współwłasność wnioskodawcy i innych osób prywatnych); 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc; 5) niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, Na podstawie w/w analizy stwierdzono, że nie jest spełniony warunek umożliwiający wydanie niniejszej decyzji wymieniony w punkcie 1. Pozostałe warunki w punktach od 2 do 5 organ uznał za spełnione. Odnośnie niespełnienia warunku pkt 1 organ stwierdził brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w zakresie kontynuacji funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Zgodnie z pkt 3 i 4 wniosków analizy w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, brak jest budynków w zabudowie bliźniaczej, brak budynków wielorodzinnych. Stąd organ nie znalazł podstaw do lokalizacji na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, ponieważ taka nie występuje w obszarze analizowanym. O wynikach analizy organ poinformował wnioskodawcę, który zakwestionował ustalenia analizy urbanistycznej odnośnie budynku sąsiedniego przy ul. [...], (protokół z dnia [...]r. w aktach sprawy). Zdaniem inwestora obiekt ten jest budynkiem wielorodzinnym ponieważ zamieszkują w nim cztery rodziny prowadzące samodzielne gospodarstwa domowe na podstawie czterech umów najmu. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w okolicy terenu objętego wnioskiem przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek wielorodzinny. Tymczasem obszar analizy wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami w promieniu ok. 185 m wokół wnioskowanej działki (co stanowi więcej niż 3 - krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m), nie znajdując podstaw do jego rozszerzenia. Najbliższa zabudowa szeregowa przy ul. [...] (dz. "7" i "8") zlokalizowana jest w odległości ok. 520 m w linii prostej od terenu objętego wnioskiem, czyli poza wyznaczonym obszarem analizy. Odnośnie uwag wnioskodawcy dotyczących funkcji budynku przy ul. [...], organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia, czy budynek ten jest jedno czy wielorodzinny. Wobec braku definicji legalnych pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" i "zabudowy wielorodzinnej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla ustalenia znaczenia normatywnego obu pojęć organ sięgnął do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. Nr 106, poz. 675 z poźn. zm.). W art. 3 pkt 2a powyższej ustawy, "budynek mieszkalny jednorodzinny" zdefiniowany jest jako "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Pojęcie zabudowy wielorodzinnej w ustawie prawo budowlane nie zostało odrębnie zdefiniowane, ale wobec definicji budynku jednorodzinnego, wnioskując a contrario, zdaniem organu przyjąć należy, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym będzie budynek o liczbie lokali mieszkalnych większej niż dwa. Znaczenie pojęcia "własności lokalu" należy odnieść z kolei do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z poźn. zm.) jako aktu prawnego regulującego zasady ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu (art. 1 ust. 1 w/w ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, "samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych". Spełnienie powyższych wymagań, zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Samodzielne lokale mieszkalne, a także lokale o innym przeznaczeniu stanowić mogą odrębne nieruchomości (art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali), a przez to mogą stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, po dokonaniu prawnego wyodrębnienia w drodze umowy jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości lub orzeczenia sądu znoszącego współwłasność (art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali). W związku z tym, że o wynikach analizy przesądza zabudowa na działkach sąsiednich istniejąca w chwili sporządzania analizy urbanistycznej (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ wystąpił do Wydziału Mienia Gminnego i Rolnictwa z zapytaniem o liczbę lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi Wydział MGR w piśmie z dnia [...]r. podtrzymał stanowisko, zajęte wcześniej w odrębnym postępowaniu [...], w którym poinformował, że w budynku przy ul. [...], usytuowanym na dz. "9", obręb ewidencyjny K., nie wyodrębniono lokali mieszkalnych w trybie ustawy o własności lokali. Wydział poinformował również, iż w przedmiotowym budynku o powierzchni użytkowej 152 m2 na podstawie umów najmu, zamieszkują obecnie cztery rodziny, ale zajmowane przez nie pomieszczenia nie stanowią w myśl przywołanej wcześniej ustawy wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Stąd na podstawie zgromadzonych dowodów organ nie znalazł podstaw do uznania budynku przy ul. [...] za budynek wielorodzinny. Jednorodzinny status obiektu potwierdza również wypis z kartoteki budynków, w której budynek przy ul. [...] oznaczony jest jako "budynek mieszkalny" bez podania liczby wyodrębnionych lokali, co ma miejsce zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2001 r. Nr 38, poz. 454), w sytuacji gdy w danym budynku funkcjonują lokale stanowiące odrębne nieruchomości lokalowe (§ 63 ust. 1 pkt 11). Zdaniem organu, na jednorodzinny status budynku nie będzie miał wpływu fakt zamieszkiwania w obiekcie czterech rodzin, prowadzących odrębne gospodarstwa domowe na podstawie czterech umów najmu, na co zwrócił uwagę inwestor. Organ dodał, że interpretacja uznająca stan prawny za rozstrzygający w kwestii statusu obiektu jako obiektu jedno lub wielorodzinnego znajduje potwierdzenie w opracowaniu Cieślik Z., Szuster S. (Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el., 2003), zgodnie z którym "... warunkiem uznania budynku za budynek jednorodzinny nie jest faktyczne wydzielenie określonej liczby lokali w budynku (...) ale prawna dopuszczalność ich wydzielenia...". Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem budynku przy ul. [...] za budynek jednorodzinny są również względy historyczne i architektoniczne. Sporny budynek jest obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków (nr katalogowy [...]), pochodzi z lat 20-30 XX w. Charakter zabudowy wskazuje na to, że pierwotnie stanowił on willę jednorodzinną, a fakt obecnego zamieszkiwania kilku rodzin jest wynikiem publicznej gospodarki lokalami mieszkalnymi prowadzonej w poprzednich latach. Organ wyznaczył też średnie parametry zabudowy na podstawie analizy 28 zabudowanych działek, w tym 27 z zabudową mieszkalną jednorodzinną, której funkcja nie budzi wątpliwości. Kontrowersyjna jest jedynie zabudowa przy ul. [...], której parametry wynoszą: powierzchnia zabudowy 145 m2 (średnia 141), szerokość elewacji frontowej 13m (średnia 13,5), wysokość 3 kondygnacje (średnia 1,9). Powyższe zestawienia pokazuje, że parametry spornego budynku są zbliżone do średniej co potwierdza jednorodzinny charakter budynku przy ul. [...]. Dodatkowo wielkość powierzchni użytkowej obiektu (152m2) zgodnie z wiedzą techniczną nie jest wielkością wygórowaną jak na budynek jednorodzinny. Zatem biorąc pod uwagę przeprowadzoną analizę oraz obowiązujący stan prawny, organ I instancji orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od decyzji T. L. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali z uwagi na nieuwzględnienie czysto deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru zaświadczenia starosty o samodzielności lokalu. Na tej podstawie wskazał na nieprawidłowe ustalenia faktyczne, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna. Zdaniem odwołującego się, samodzielność lokalu jest bowiem kategoria wyłącznie technicznie – budowlaną i opisująca stan faktyczny budynku, w którym istnieje potencjalna możliwość zorganizowania więcej niż dwóch samodzielnych lokali z taki charakter ma budynek przy ul. [...], w którym zamieszkują cztery rodziny, każda w samodzielnym lokalu. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, podzielając pogląd organu I instancji o braku spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Tymczasem zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy i oznaczają dwa różne parametry urbanistyczne rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 466/12). Odnosząc się zaś do charakteru obiektu przy ul. Skarpowej 85, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że skoro parametry przedmiotowego budynku odpowiadają średnim wartościom w obszarze analizowanym, to fakt zamieszkiwania w nim czterech rodzin, nie może przesądzać, że jest to budynek wielorodzinny, a to z uwagi na brak wyodrębnienia w nim lokali mieszkalnych i wpis do kartoteki budynków. Stąd też wobec niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej organu I instancji jako zgodnej z prawem. W skardze do sądu administracyjnego T. L. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem wskutek wadliwej zawężającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił w pierwszym rzędzie poglądów organów administracji, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Wszak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym: – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia). W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest bowiem taki sam – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno – budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej. Nieuprawniony jest zatem pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 560/13, LEX nr 1371131). Stąd też bez prawnego znaczenia są rozważania w sprawie charakteru budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Zdaniem sądu administracyjnego, fakt że nie doszło do wyodrębnienia w nim odrębnej własności lokali, nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Budynek ten pełni funkcję mieszkaniową, zaś w obecnym stanie prawnym żaden przepis nie uzależnia powierzchni użytkowej, od liczby zamieszkałych osób. Co więcej pojęcie powierzchni użytkowej nie jest żadnym parametrem urbanistycznym. Stwierdzenia powyższe nie oznaczają jednak przesądzenia kwestii, że sporna inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże organy obydwu instancji nie wypowiedziały się w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i nie stwierdziły, aby parametry wnioskowanej zabudowy nie pozwalały na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, ograniczając się jedynie do błędnej oceny funkcji spornej inwestycji. Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie, a więc zbadanie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyznacza zaś ramy postępowania sądowego, bowiem sąd administracyjny władny jest jedynie do oceny działania organów administracji, a nie – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro zaś organy administracji stwierdziły spełnienie pozostałych wymogów wskazanych z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, zaś badanie przesłanki z pkt 1 ograniczono do określenia funkcji zabudowy, wadliwie dopatrując się niespełnienia tej przesłanki decyzje obu instancji, podlegały uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez dostatecznego zbadania sprawy w zakresie dalszych wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku poprzez jednoznacznie określenie liczby projektowanych budynków, bowiem kwestia ta będzie mieć istotne znaczenie dla ustalenia wskaźników zabudowy (powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu) , w tym udziału powierzchni czynnej (§ 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia). Dopiero po sprecyzowaniu wniosku możliwe będzie zbadanie sprawy pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – przy przyjęciu kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej. W postępowaniu należy też zapewnić udział wszystkim współwłaścicielom nieruchomości objętej wnioskiem. bu