II GSK 2875/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 567/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 2875/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. J. (dalej: Beneficjent), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w sprawie odwołania od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Beneficjentowi pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w wysokości 75.000 zł., z zastrzeżeniem dopełnienia w terminie 180 dni od dnia odebrania ww. decyzji, m.in. następujących warunków: - nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. 10, 15 ha, - podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Wnioskiem z dnia 23 marca 2012 r. Beneficjent zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Od powyższej decyzji Beneficjent wniósł odwołanie. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone z uwagi na wszczęcie w dniu [...] grudnia 2012 r. postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przez Beneficjenta, z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W wyniku tego postępowania, decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a w dniu [...] października 2013 r., Prezes ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po wydaniu powyższej decyzji, postanowieniem z dnia [...] listopada.2013 r. Prezes ARiMR podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem Beneficjenta, od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2012 r. W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z §21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007r.)., Beneficjent mógł wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. b i c powyższego rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa zmiany założeń biznesplanu jest sprawą "wypadkową" w stosunku do sprawy głównej, toczącej się przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji, w przedmiocie płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Niezbędną przesłanką umożliwiającą organowi weryfikację sprawy z zakresu zmiany założeń biznesplanu, jest uczestnictwo strony w programie pomocowym. Natomiast, gdy w trakcie postępowania odwoławczego dotyczącego zmiany założeń biznesplanu wszczęte zostaje przez inny organ postępowanie skutkujące wyłączeniem Beneficjenta z programu pomocowego "Ułatwianie startu młodym rolnikom", dotyczącym ustalenia do zwrotu 100% kwoty nienależnie pobranych płatności z tego tytułu, Prezes ARiMR zobligowany jest do umorzenia postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem od decyzji w sprawie odmowy zmiany założeń biznesplanu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na powyższą decyzję Beneficjent wniósł skargę zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 poz. 261 z późn. zm., dalej .k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.Dz.U. z 2013r. poz. 173 z poźn.zm. dalej: ustawa o rozwoju) i § 21 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., poprzez błędne uznanie, iż wobec wydania w dniu 25 października 2013 r. przez Prezesa ARiMR decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 1 lipca 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2012 r. jest bezprzedmiotowe, - naruszenie art. 35 § 1 i § 2 i art. 36 § 1 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w terminie. Podnosząc powyższe zarzuty Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., z dnia [...] października 2012 r. o odmowie zmiany założeń biznesplanu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz Beneficjenta kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu wraz ze zmienionym biznesplanem oraz uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian, został złożony do organu w dniu 23 marca 2012 r., a w dniu [...] października 2012 r. po upływie 7 miesięcy została wydana decyzja odmowna. Po złożeniu odwołania w dniu 9 listopada 2012 r., Prezes ARiMR w dniu [...] stycznia 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Pomimo złożenia wniosku, przez okres 7 miesięcy, nie została wydana przez organ żadna decyzja w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę założeń w biznesplanie, jak również nie poinformowano Beneficjenta o przyczynie niewydania decyzji w ustawowym terminie, tym samym naruszono przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ naruszył terminy określone przepisami prawa do rozpoznania sprawy, nie rozpoznając jej w terminach określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Zaznaczył, przy tym, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu nie był skomplikowany i nie uzasadniał braku wydania decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a. Brak decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku wskazuje na nieuzasadnioną bezczynność organu, a celowe przedłużanie postępowania bez uzasadnionej przyczyny, stanowi istotne naruszenie zasady praworządności - art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód do tego aby merytorycznie rozstrzygnąć na etapie odwoławczym sprawę odmowy wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu. Rozstrzygnięcie to pozwalałoby na stwierdzenie, że dochowano zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym dyrektywy praworządności, a także na wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ze środków unijnych. Nakazał, również aby organ rozpoznał sprawę merytorycznie. Od powyższego wyroku Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Prezesa ARiMR i uznanie, iż organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy, podczas gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Wobec podniesionych zarzutów prezes ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi Beneficjenta, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. W ocenie Prezesa ARiMR bezsporne jest, że w okresie zawieszenia postępowania, w sprawie odwołania Beneficjenta od decyzji odmawiającej zgody na zmianę założeń biznesplanu, decyzją ostateczną ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności. Sprawa założeń zmiany biznesplanu jest natomiast sprawą wpadkową, sprawy głównej, toczącej się przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR, dotyczącej płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Niezbędną przesłanką umożliwiającą organowi weryfikacje sprawy w zakresie zmiany założeń biznesplanu jest uczestnictwo w programie pomocowym. W przypadku gdy Beneficjent z tego programu został wyeliminowany (ostateczna decyzji o ustaleniu do zwrotu 100% kwoty pobranych płatności) bezprzedmiotowe stało się prowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej zgody na zmianę założeń biznesplanu. Zdaniem organu, wyrok WSA w Warszawie jest niemożliwy do zrealizowania Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezesa ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności - gdyż postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone, do czasu wydania decyzji w niniejszej sprawie. Organ nie mógłby z jednej strony żądać zwrotu pomocy w całości z powodu braku realizacji zobowiązania Beneficjenta, to jest samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej, a z drugiej strony rozstrzygnąć kwestię dotyczącą tego, czy dopuszczalne są, czy też nie, zmiany założeń biznesplanu. Tym samym, zdaniem Prezesa ARiMR, postępowanie co do zmiany założeń biznesplanu podlegało umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość, a wydawanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy naruszyłoby art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beneficjent wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione. Prezes ARiMR w skardze kasacyjnej sformułował na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten wskazuje na bezprzedmiotowość jako przesłankę umorzenia postępowania, rozumianego jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania związana jest więc z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Będzie zachodziła np. w przypadku: śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1392/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1305644). Rozróżnić należy przy tym bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne.. Rozważając kwestię bezprzedmiotowości niniejszego postępowania należy zauważyć, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007r. pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przyznawana jest młodym rolnikom, na ich wniosek o przyznanie płatności, po spełnieniu określonych warunków. Jednym z warunków jest przedłożenie planu biznesowego dotyczącego rozwoju ich działalności rolniczej ( art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Dz.U.UE.L.2005.277.1 z późn. zm) Taka też pomoc została Beneficjentowi przyznana decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. w kwocie 75.000 zł. Zgodnie § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007r., Beneficjent może wystąpić do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z wnioskiem o wrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c w/w rozporządzenia. Natomiast wyrażenie tej zgody, następuje w drodze decyzji - § 21 ust. 3. Tak więc w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istniała sprawa administracyjna. Istniał bowiem Beneficjent, a więc podmiot wnoszący o zmianę biznesplanu, ustawowo upoważniony organ do wydania decyzji, oraz podstawa prawna decyzji o zmianie biznesplanu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wydaje bowiem w przedmiocie zmiany biznesplanu decyzję administracyjną ( art. § 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2007r.), a Beneficjent ubiegający się o zmianę biznesplanu musi spełnić warunki określone w § 2 ust. 3 lit. b i c rozporządzenia. z dnia 17 października 2007r. Z tego też względu, ustalenie Beneficjentowi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 100%, a następnie utrzymanie tej decyzji w mocy, decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2013 r. nie może skutkować uznaniem niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Organ winien więc rozpoznać sprawę merytorycznie, przy czym jest on o tyle związany decyzją ostateczną dotyczącą zwrotu kwoty nienależnie pobieranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", że decyzja ta wskazuje kierunek przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić jednocześnie należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się co prawda do zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a, ograniczając swoje rozważania do przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Jednakże niezależnie od podstaw uchylenia decyzji Prezesa ARiMR wskazanej przez Sąd, nakazał on merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, jako że wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a i § 18 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. 2013 poz. 461 z późn.zm).