II SA/Wa 2099/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Pismem z [...] czerwca 2013 r. E. S. (dalej jako skarżąca) złożyła do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o zwolnienie ze służby. W uzasadnieniu wniosku, przedstawiając motywy swej decyzji, podniosła argument dyskryminacji ze strony kierownictwa Izby Celnej w [...], podejmowane wobec jej osoby decyzje personalne oraz brak nadziei na perspektywiczne zmiany. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 10, art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), Dyrektor Izby Celnej w [...] zwolnił E. S. ze służby stałej w Izbie Celnej w [...], po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona skarżącej 1 lipca 2013 r. Pismem z [...] lipca 2013 r., które wpłynęło do Dyrektora Izby Celnej w [...] [...] lipca 2014 r. skarżąca wniosła o "wygaśnięcie" powyższej decyzji. Wskazała, że we wniosku z zwolnienie ze służby powołała się na decyzje personalne i z tego względu zależy jej, by w kwestie związane z wydaniem decyzji o zwolnieniu jej ze służby był zaangażowany osobiście Dyrektor A. N. Pismem z [...] lipca 2013 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że wniosek o zwolnienie ze służby złożyła w akcie desperacji, będąc poddana trwającym od dłuższego okresu czasu zachowaniom noszącym cechy dyskryminacji i mobbingu i nie widząc nadziei na perspektywiczne zmiany. Wskazała, że dopiero [...] czerwca 2013 r. zatwierdzony został "Program zapobiegania zjawiskom niepożądanym w Służbie Celnej", wcześniej nie istniała możliwość powierzenia ww. sprawy wewnętrznej procedurze. Zwróciła również uwagę, że jeszcze przed upływem terminu na wniesienie odwołania, pismem z [...] lipca 2013 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w [...] o "wygaśnięcie" decyzji zwalniającej ze służby, jednak próba rozwiązania sprawy na poziomie lokalnym nie powiodła się. Decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Służbie Celnej, do którego przepisy innych ustaw stosuje się o tyle, o ile ustawa tak stanowi. Podkreślił, że ustawa o Służbie Celnej w żaden sposób nie normuje charakteru "pisemnego zgłoszenia" żądania zwolnienia ze służby. Podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle charakteru "pisemnego zgłoszenia" żądania zwolnienia ze służby zarysowały się dwa poglądy. Według pierwszego - "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art. 61 k.c. Natomiast wedle drugiego stanowiska - "pisemne zgłoszenie" nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej. Następnie podał, że sprawą rozstrzygnięcia ww. zagadnienia prawnego zajął się skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 stwierdził, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, (...), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny". Kierując się stanowiskiem wyrażonym w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego i odnosząc je do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że cofnięcie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby (tak potraktował organ zarówno pismo z [...] lipca 2013 r. skierowane do Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i odwołanie z [...] lipca 2013 r. skierowane do Szefa Służby Celnej) nie mogło być skuteczne. Odwołanie oświadczenia, skuteczne jest bowiem, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż cofnięcie przez skarżącą oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby nastąpiło dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 104 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do kwestii cofnięcia pisemnego żądania zwolnienia z Służby Celnej stosuje się odpowiednio przepis art. 61 k.c. w sytuacji, gdy prawidłowe byłoby uznanie, iż nie mają tutaj zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, a zastosowanie mają wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zezwalające na cofnięcie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] z [...] września 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją prawną, iż "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art. 61 k.c. i podniosła, iż właściwe byłoby przyjęcie stanowiska, iż pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej. Skarżąca nie zgodziła się z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. Podniosła, że uchwała ta nie ma mocy zasady prawnej i nie wiąże bezwzględnie Sądu w tej sprawie. Stwierdziła również, że nie istnieją przeszkody prawne dla zmiany kierunku orzecznictwa administracyjnego w przedmiotowej materii. Zauważyła, że do tej uchwały zostało zgłoszone zdanie odrębne Sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w osobie Prof. dr hab. Barbary Adamiak. Zwróciła nadto uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadły także orzeczenia opowiadające się za stanowiskiem, iż "pisemne zgłoszenie" nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej. Przepisy pragmatyki zawodowej dotyczące funkcjonariuszy celnych nie zawierają przepisu o charakterze lex specialis, który wyklucza możliwość cofnięcia analizowanego wniosku o wystąpienie ze służby. Tym samym jest to możliwe (tak jak cofnięcie każdego innego wniosku w postępowaniu administracyjnym) i w razie cofnięcia takiego wniosku organ powinien rozważyć umorzenie postępowania (jeżeli nie jest to sprzeczne z interesem społecznym). Zdaniem skarżącej koncepcja przyjęta przez Szefa Służby Celnej (o możliwości stosowania art. 61 k.c.) jest niezgodna z istotą i charakterem pełnienia służby przez funkcjonariusza celnego. Sprawy o roszczenia wynikające z stosunku służby nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. W związku z powyższym w takich sprawach powinny być stosowane przepisy i normy prawa administracyjnego. Te normy w pełni zawierają regulacje dotyczącą cofania wniosków złożonych w postępowaniu administracyjnym, zatem zbyteczne jest odwoływanie się w drodze analogii do przepisów Kodeksu cywilnego. Ponadto skarżąca wskazała, że wniosek o zwolnienie ze służby złożyła będąc w specyficznej sytuacji życiowej, (poczucie dyskryminacji, mobbingu, konflikt z przełożonym). Powyższe okoliczności spowodowały, że bardziej była życiowo zmuszona do rezygnacji ze służby, niż była to jej wolna wola. Natomiast, gdy zaistniała możliwość rozwiązania istniejących problemów cofnęła ww. wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa stwierdzenie jakich uchybień powoduje, że decyzja podlega uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. S. skargi od decyzji Szefa Służby Celnej z [...] września 2013 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 104 ust. 1 pkt 10 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którymi funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza żądania zwolnienia ze służby. Zwolnienie ze służby następuje po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Konstrukcja przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, organ jest zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia. Decyzja ta ma zatem charakter decyzji związanej, pozbawionej tym samym elementów uznaniowości. W rozpoznawanej sprawie zaistniał stan faktyczny przewidziany powyższym przepisem. Pismem z [...] czerwca 2013 r., które wpłynęło do organu [...] czerwca 2013 r., skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o rozwiązanie z [...] czerwca 2013 r., z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, umowy o pracę. Organ uwzględniając obowiązujące regulacje prawne i biorąc pod uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Służbie Celnej, potraktował to pismo jako zgłoszenie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby. Wnioskiem zawartym w omawianym piśmie organ był związany i dlatego też [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję zwalniającą skarżącą ze Służby Celnej po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Decyzję tę skarżąca otrzymała [...] lipca 21013 r. [...] lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z [...] lipca 2013 r., w którym wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2013 r., motywując, iż chciałaby aby w decyzję o jej zwolnieniu był zaangażowany Dyrektor A. N. Następnie zachowując 14 dniowy termin skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]. Szef Służby Celnej odwołanie skarżącej rozpoznał, nie znajdując przesłanek do jego uwzględnienia, aczkolwiek zasadnie przyjął, że zarówno pismo skarżącej z [...] lipca 2013 r., jak i odwołanie z [...] lipca 2013 r. w istocie stanowi cofnięcie żądania zwolnienia ze służby. Stanowisko organu, iż cofnięcie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby nie mogło być skuteczne, należy uznać za prawidłowe. Uprawnione było przy uzasadnianiu stanowiska w tej mierze, odwołanie się przez organ do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2011 r., I OPS 4/2011, w której jednoznacznie uznano, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. Wprawdzie przedstawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), to jednak z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych tj. art. 60 ust. 3 powyższej ustawy i art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i zawartych w tej uchwale ogólnych wskazówek interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, zasadnym jest odwołanie do jej treści. Zaznaczenia przy tym wymaga w nawiązaniu do wniosków skargi, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie znalazł podstaw do zmiany wytyczonego tą uchwałą kierunku orzecznictwa, które, jak wskazuje dokonana przez Sąd analiza ogólnodostępnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl orzeczeń sądowoadministracyjnych, jest obecnie w omawianym zakresie jednolite. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznanej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia złożonego przez skarżącą oświadczenia woli w postaci żądania zwolnienia ze służby. Potraktowane jako zawierające taką wolę cofnięcia wyrażonego w piśmie z [...] czerwca 2013 r. żądania, pismo z [...] lipca 2013 r. wpłynęło do organu [...] lipca 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji zwalniającej skarżącą ze Służby Celnej, którą skarżąca otrzymała [...] lipca 2013 r. Zaistniała w sprawie sekwencja czasowa jednoznacznie wskazuje, że Szef Służby Celnej był uprawniony do uznania, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] czerwca 2013 r. realizowała wolę skarżącej, skoro nie doszło do jej skutecznego wycofania. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że Dyrektor Izby Celnej w [...], do którego wpłynęły pisma skarżącej z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. nie wyraził zgody na odwołanie przez skarżącą woli opuszczenia służby. Jak wskazuje się w orzecznictwie przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może beż żadnych ograniczeń cofnąć żądanie zwolnienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Prawo zgłoszenia żądania zwolnienia ze służby potwierdza dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. To funkcjonariusz celny ma prawo żądać zwolnienia go ze służby, a organ obowiązany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia funkcjonariusza celnego z wnioskiem o zwolnienie. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie jej ze służby, nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Skarżąca podnosi w skardze, iż wniosek o zwolnienie ze służby złożyła w specyficznej sytuacji życiowej (poczucie dyskryminacji, mobbingu, konflikt z przełożonym), natomiast we wniosku z [...] czerwca 2013 r. wskazywała na jej dyskryminację. Żaden z określonych przez skarżącą stanów psychicznych nie wskazuje, aby jej oświadczenie o zwolnieniu ze służby było obarczone wadą oświadczenia woli. Na takie wady nie powołuje się sama skarżąca, która nie uchylała się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli z powodu jego wad. Argumentacja skarżącej skłoniła jednak Sąd do rozważenia czy w sprawie nie doszło do przymusu psychicznego, który mógł zostać zakwalifikowany jako brak swobody skarżącej przy składaniu oświadczenia woli, co skutkowałoby jego nieważnością, czy też jako groźba. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że z sytuacją nieprzezwyciężonego przymusu psychicznego, powodującego zaistnienie nieważności bezwzględnej czynności prawnej ze względu na brak swobody składającego oświadczenie woli, mamy do czynienia wówczas, gdy przymus psychiczny jest tak silny i bezpośredni, że składający oświadczenie woli nie ma wyboru czy je złożyć, czy nie. Natomiast w przypadku groźby także występuje przymus psychiczny, jednak nie tak bezpośredni, aby odebrać składającemu oświadczenie woli, jakikolwiek wybór. Istotą wady oświadczenia woli, jaką jest groźba, jest istotnie po stronie składającego wyboru, czy złożyć oświadczenie woli, czy też narazić się na negatywne następstwa działań grożącego. Analiza akt sprawy a zwłaszcza pism związanych z podejmowanymi przez skarżącą krokami w celu zmiany stanowiska służbowego, nie wskazuje aby sytuacja opisana powyżej miała miejsce. W pismach organu wskazywane są obiektywne przyczyny, z powodu których pozytywne załatwienie wniosków skarżącej nie było możliwe. Z wniosku skarżącej z [...] czerwca 2013 r. wynika, że jej zamiarem było dobrowolne opuszczenie służby i wykorzystanie doświadczenia zdobytego w Służbie Celnej u innego pracodawcy. Reasumując: skoro skarżąca wystąpiła z pisemnym wnioskiem zawierającym żądanie zwolnienia ze służby i wyrażonego w tym piśmie oświadczenia woli skutecznie nie cofnęła, to organ był zobowiązany treścią art. 104 ust. 1 pkt 10 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do wydania decyzji zwalniającej skarżącą ze służby po upływie 3 miesięcy od doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy rozważanie motywów, które skłoniły funkcjonariuszkę do wystąpienia z wnioskiem, było prawnie niedopuszczalne. W tych warunkach wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że Szef Służby Celnej w skarżonej decyzji szczegółowo uzasadniał swoje stanowisko, a argumentacja organu zasługuje na pełną aprobatę. Z tych wszystkich względów, uznając, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.