II OSK 693/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. (dalej również jako "skarżąca" bądź "Wspólnota") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] października 2012 r. M. K., współwłaścicielka nieruchomości przy ul. T. w W. graniczącej z nieruchomością przy ul. G., zwróciła się do organu powiatowego o sprawdzenie, czy inwestycja (budowa wiaty śmietnikowej) prowadzona przez Wspólnotę jest realizowana zgodnie z przepisami i zgłoszeniem złożonym w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Warszawa Włochy. W dniu [...] października 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny wybudowanej altany śmietnikowej na nieruchomości przy ul. G. w W., w wyniku których ustalono, że na nieruchomości tej za istniejącym budynkiem garażowym wybudowano obiekt budowlany o wymiarach 7,50 x 2,90 m, wys. 3,0 m ÷ 2,20 m w ostrej granicy działki z posesją T. Wybudowano wiatę nad miejscem ustawienia kontenera na odpadki stałe w płn. - zach. części budynku o wymiarach 2,02 x 2,90 m h 3,00 ÷ 2,20 m. Drugą tzn. pozostałą część stanowi pomieszczenie gospodarcze zamknięte wrotami stalowymi (prawdopodobnie pomieszczenie na przechowywanie rowerów). Gabaryty 5,50 x 2,90 m wys. 3,0 x 2,20 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy pismem z dnia [...] października 2012 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Włochy o przekazanie akt dotyczących budowy altany śmietnikowej na wspomnianej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Urząd m. st. Warszawy przekazał zgłoszenie budowy ww. altany śmietnikowej. W dniu [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy dokonał kontroli gabarytów wybudowanej altany śmietnikowej z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. G. w W., w wyniku których stwierdził, że gabaryty obiektu, jak i jego usytuowanie jest zgodne z przedłożonym do zgłoszenia szkicem. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ powiatowy poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie budowy altany śmietnikowej na nieruchomości położonej przy ul. G. w W., a decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] uchylił powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. G. rozbiórkę altany śmietnikowej na nieruchomości położonej przy ul. G. w W. wybudowanej na podstawie zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Przedstawiając własną ocenę sprawy, organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "prawo budowlane") jest prawidłowa. W uzasadnieniu wskazał, że Wspólnota zgłosiła zamiar przystąpienia do budowy przedmiotowej altany śmietnikowej, a właściwy organ w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu w tym zakresie. Ponieważ uprawnienia inwestora do rozpoczęcia działalności wynikały z milczenia organu, toteż stronie, która była niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy objętej zgłoszeniem, przysługiwało prawo żądania zastosowania środków przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego, w razie wykazania okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 lub 4 tej ustawy. Organ podał, że z uwagi na naruszenie przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) bez znaczenia pozostaje wskazany w odwołaniu zarzut, iż w budynku przetrzymywane są rowery i wózki, ponieważ docelowe jego przeznaczenie zostało wskazane w zgłoszeniu zamiaru budowy jako altana śmietnikowa. W efekcie organ II instancji stwierdził, że sporna altana narusza przepisy prawa w taki sposób, że nie ma możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu faktycznego, gdyż nie przewidują tego przepisy dotyczące odległości zawarte w warunkach techniczno-budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości G. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organy (po dokonaniu ustaleń w niezbędnym zakresie w ramach kontroli obiektu) wszczęły i prowadziły postępowanie w prawidłowym trybie, uregulowanym w art. 50-51 prawa budowlanego. Stosując przepis art. 51, wzięto pod uwagę sposób usytuowania obiektu na gruncie oraz przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż sprawa niniejsza dotyczyła altany śmietnikowej, a nie budynku gospodarczego – tzw. wózkowni. Obiekt ten zrealizowano na podstawie zgłoszenia i zgodnie z nim, a zgłoszenie to wskazuje wyraźnie na budowę altany śmietnikowej. Na tej podstawie przyjęto, iż w sprawie nie wystąpiła samowola budowlana i nie było podstaw do stosowania trybu z art. 49b Prawa budowlanego. Tym samym żadnego znaczenia prawnego nie mogła mieć okoliczność częściowego (i możliwego co do całości) wykorzystywania (czy wykorzystania) wskazanej altany śmietnikowej w inny sposób, a gromadzenia odpadów stałych obok niej (jak podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 6 listopada 2014 r.). W ocenie Sądu, całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie wyraźnie wskazuje bowiem na to, że Wspólnota wybudowała, i taki był jej cel oraz potrzeba, altanę śmietnikową, niemniej naruszyła przy tym prawo, lokalizując tego rodzaju obiekt w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto, iż nie jest możliwe doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a to implikuje wydanie nakazu jej rozbiórki. Sąd nie podzielił także argumentów skargi odnoszących się do możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu na etapie postępowania naprawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości G. w W., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie uchybień organu polegających na braku zebrania kompletnego materiału dowodowego, niewyjaśnieniu w należytym stopniu istotnych dla sprawy okoliczności, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania oraz na zdawkowym uzasadnieniu decyzji; II. przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok podjęto z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego oraz poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego jest dopuszczalna zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu budowlanego z altany śmietnikowej na pomieszczenie służące do przechowywania wózków bądź rowerów. W sprawie tej jest bowiem poza sporem, że przedmiotowy obiekt nie może być wykorzystywany jako altana śmietnikowa. Na możliwość takiej zmiany przeznaczenia Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości G. w W. wskazywała w skardze wniesionej do Sądu I instancji, powołując się na treść opinii technicznej z dnia [...] listopada 2013 r., w której możliwość taką przewidziano. Podniosła przy tym, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie widział takiej możliwości, jednak nie odniósł się do powyższej opinii technicznej, ograniczając się do "lakonicznych twierdzeń, nie popartych żadną dalszą argumentacją". Zdaniem strony, organ naruszył w ten sposób przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej Wspólnota zarzuciła, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie przyjął, że skoro w zgłoszeniu wskazano potrzebę budowy altany śmietnikowej, nie ma znaczenia okoliczność częściowego i możliwego co do całości wykorzystania tego obiektu jako wózkowni, której nie dotyczyłby rygor § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie Sąd przyjął, że w trybie postępowania naprawczego organ nie posiada kompetencji aby nakazać inwestorowi zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, przy czym nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 prawa budowlanego dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania objętego prowadzonym postępowaniem obiektu budowlanego, o ile zmiana ta może doprowadzić ten obiekt i wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego mogły zatem zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1, ponieważ art. 51 ust. 1 pkt 2 nie wyklucza możliwości zmiany sposobu użytkowania, jeżeli mogłoby to doprowadzić do stanu zgodności z prawem. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego oraz poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – jest zatem uzasadniony. Zgodzić się też trzeba ze skarżącą kasacyjnie Wspólnotą, że nie rozważając należycie podniesionych w skardze zarzutów i nie ustosunkowując się do nich w sposób prawidłowy Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty znajdują w realiach niniejszej sprawy uzasadnione podstawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 prawa budowlanego dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania objętego prowadzonym postępowaniem obiektu budowlanego, o ile zmiana ta może doprowadzić ten obiekt i wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.