II SA/Sz 1466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznano Z.R. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od 1 października 2013 r. do 31 marca 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji Z.R. wskazał, że kwota przyznanego mu dodatku mieszkaniowego jest bardzo zaniżona i niezgodna z ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie strony, organ I instancji zawyżył powierzchnię zajmowanego lokalu do [...] m2 zamiast [...] m2, bo taka jest wspólna powierzchnia pokoju i kuchni. Nieprawidłowo wyliczył także dochody wnioskodawcy tj. [...] zł zamiast [...] zł miesięcznie, gdyż dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu na potrzeby obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, zatem dochód powinien być pomniejszony o kwotę [...] zł. W decyzji błędnie podano też najwyższą kwotę dodatku tj. 151,59 zł zamiast 230,9 zł albo 212,23 zł. Z tych kwot gmina może pomniejszyć dodatek mieszkaniowy o nie więcej niż 20%. Uchybienia te świadczą o złej woli i nieprawidłowej pracy organu I instancji. Odwołujący się powinien otrzymać dodatek mieszkaniowy w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Zresztą, to władze [...] wmanewrowały go w sytuację w której musi prosić o pomoc, ponieważ pozbawiły go przysługującego mu prawa pierwokupu do lokalu, który w [...] r. własnym kosztem odbudował z nieużytku po [...] i zaadoptował na lokal usługowy, inwestując przez [...] lat w jego utrzymanie. Władze [...] znacjonalizowały ten lokal, pozbawiając wnioskodawcę dorobku całego życia, bez odszkodowania. Aktualnie zajmowane przez wnioskodawcę mieszkanie w baraku jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a koszt utrzymania tego mieszkania jest znacznie wyższy niż porównywalnego mieszkania w bloku mieszkalnym posiadającego pełne wyposażenie techniczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Natomiast, zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość, łącznie z ryczałtem o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Z akt sprawy wynika, że wydatki wnioskodawcy na lokal mieszkalny wyniosły 303,18 zł, zaś wydatki jakie powinien on ponosić wynoszą 271,65 zł. W tej sytuacji organ I instancji słusznie przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w kwocie 31,53 zł miesięcznie. Szczegółowe wyliczenie dodatku zawiera załącznik do decyzji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowego wyliczenia dochodu strony organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się m. in. zasiłków pielęgnacyjnych. Z decyzji ZUS z dnia [...] r. wynika, że emerytura wnioskodawcy od [...] r. wynosi po waloryzacji [...] zł i taka wysokość emerytury została przyjęta przez organ I instancji do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Prawidłowo organ uznał, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi [...] m2, ponieważ czynsz za lokal obliczany jest za powierzchnię użytkową całego lokalu, a nie tylko za powierzchnię kuchni i pokoi. W tej sytuacji decyzja wydana w I instancji odpowiada prawu. Decyzja ta ma charakter związany, gdyż prawodawca precyzyjnie ustalił przesłanki od których zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak również sposób obliczania dodatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Z.R. wskazał, że decyzja jest krzywdząca tak samo jak decyzja wydana w I instancji, ponieważ organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę uwag skarżącego o genezie jego trudnej sytuacji materialnej. Ponadto, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania, dlaczego dodatek pielęgnacyjny skarżącego został wliczony do jego dochodu. W dalszej części uzasadnienia skargi Z.R. stwierdził, że długo i ciężko pracował na swoją emeryturę z ZUS którą mu naliczono w ułamkowej części. ZUS nic mu nie wypłacił za ciężki wypadek przy pracy w [...] r., a dwadzieścia lat później, gdy skarżący był na rencie, namawiał go do dalszego opłacania składek obiecując wyższą emeryturę. Skarżący płacił składki cały rok ale tego okresu nie uwzględniono mu jako okresu składkowego. Gdy upomniał się o te składki ZUS oświadczył, że składki zostały zwrócone. ZUS nie wykazał jednak, że składki zwrócił. Przez 112 miesięcy ZUS naliczał wnioskodawcy emeryturę z zaniżoną kwotą bazową o 50% i do dnia wniesienia skargi nie wypłacił wyrównania. Gdyby ZUS prawidłowo wyliczył i wypłacał emeryturę, skarżący nie musiałby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, co jest dla niego ujmą na honorze. Skarżący powtórzył zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nieuczciwych działań władz Gminy związanych z wykupem dzierżawionego przez niego lokalu usługowego, który sam odbudował ze starej poniemieckiej stajni, a który Gmina sprzedała innej osobie, zamiast skarżącemu któremu przysługiwało prawo pierwokupu. Działania ZUS i Gminy spowodowały, że skarżący został pozbawiony życiowego dorobku i emerytury w należnej mu wysokości, musi ponosić koszty utrzymania lokalu socjalnego, które są wyższe niż koszty utrzymania mieszkania w nowym budownictwie. Gdyby skarżący nadal posiadał swój warsztat samochodowy mógłby dorobić do emerytury, miałby własne mieszkanie, a warsztat byłby użytkowany przez jego syna. Skarżący wyjaśnił, że czuje się dyskryminowany przez władze publiczne jako osoba już niezdolna do pracy i ponosi konsekwencje nieuczciwości instytucji rządowej jaką jest ZUS, której nie wybierał na swojego ubezpieczyciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie decyzji ZUS, a do dochodu skarżącego nie wliczono dodatku pielęgnacyjnego, zatem zarzut ten jest nieuzasadniony. Natomiast kwestie związane z naliczeniem emerytury czy wykupem dzierżawionego warsztatu nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy objętej skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą". W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący spełnił ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie w art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Przy czym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powołany przepis nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. W rozpoznawanej sprawie, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że średni miesięczny dochód skarżącego dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego wynosi [...] zł. Jak wskazano wyżej, przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie pozwala na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. Natomiast otrzymywanego przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 203,50 zł, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie zaliczyły do jego dochodu. Niezasadny jest także zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia powierzchni użytkowej lokalu. Dokonując wykładni pojęcia powierzchnia użytkowa lokalu na gruncie ustawy należy zauważyć, że art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje na to, iż chodzi tu o taką powierzchnię którą można wykorzystywać zgodnie z normalnym sposobem korzystania z lokalu mieszkalnego. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, czynsz za lokal mieszkalny obliczany jest za powierzchnię użytkową lokalu, a nie tylko za powierzchnię pokoi i kuchni. Nie ma żadnych powodów, aby powierzchnię użytkową lokalu dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego zawęzić do powierzchni pokoi i kuchni. W art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca przewidział, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m2. Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (ust. 4). Wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów prawnych do lokalu; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe); 3) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącego wyżej wskazanych kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznały ten dodatek. Sprawa ta nie jest sporna. Skarżący kwestionował natomiast wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wskazującą, że dodatki mieszkaniowe nie są przyznawane uznaniowo, ani w uznaniowej wysokości. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, według przepisów ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy definicja dochodów dla potrzeb obliczania, czy dodatek mieszkaniowy przysługuje i w jakiej wysokości, jest klarowna i jednoznaczna. Dochodem w tym znaczeniu są wszelkie przychody uzyskane przez gospodarstwo domowe w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy), od których odlicza się, lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Powołany przepis nie pozwala przy ustalaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, ani zaliczki na podatek dochodowy. W związku z powyższym należało dla potrzeb ustalenia dochodu skarżącego uwzględnić jego dochody brutto tj. [...] zł. Natomiast dodatku pielęgnacyjnego organy nie wliczyły do dochodu wnioskodawcy, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/08 (ONSA i WSA 2010 nr 2 poz.21). Prawidłowo wyliczony w tej sprawie dodatek mieszkaniowy, będący różnicą między ponoszonymi za lokal mieszkalny wydatkami a kwotą, jaką skarżący ma przeznaczyć z własnych dochodów, wyniósł 31,53 zł (303,18 - 271,65 zł). Kwota 271,65 zł to kwota jaką skarżący powinien ponosić na utrzymanie zajmowanego lokalu (stanowiąca 20 % jego dochodów w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy), a kwota 303,18 to kwota ponoszonych wydatków za lokal. Natomiast kwestie dotyczące genezy trudnej sytuacji mieszkaniowej i majątkowej skarżącego, czy związane z wysokością przyznanej mu emerytury przez ZUS, nie mogły być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, bowiem wykraczają poza granice sprawy dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.