II OSK 563/15

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R.-G., M. M. i Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 860/14 w sprawie ze skargi A. R.-G., M. M. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014r., sygn. akt II SA/Kr 860/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. R.-G., M. M. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014r., nr ..., którą Kolegium na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., poz.647) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. R.-G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., nr ..., z dnia 14 października 2013r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku usługowego (dom studencki, hotel robotniczy) w K. przy ul. C. na działkach nr ..., ..., ...,, części działki ..., ..., oraz dodatkowymi miejscami postojowymi na działkach nr ..., ..., ... oraz infrastrukturą techniczną przy ul. C. w K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia 29 listopada 2012r. Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku A. R.-G i A. G. z dnia 4 stycznia 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. Decyzją z dnia 13 marca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję z dnia 29 listopada 2012r. i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta K. ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.-Ł", uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. nr ... z dnia 28 sierpnia 2013r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 12 września 2013r., poz. 5502. Plan miejscowy obowiązuje od dnia 13 października 2013r. W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia nadal postępowania o wydanie warunków zabudowy i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie jako bezprzedmiotowe, umorzył decyzją z dnia 14 października 2013r. Rozpoznając odwołanie A. R.-G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określa, że od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zatem gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuję, organ w pełni uprawniony jest do zakończenia wszczętego postępowania o wydanie warunków zabudowy poprzez stwierdzenie jego umorzenia, jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia 20 marca 2014r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia 14 października 2013r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się A. R.-G., M. M. oraz Z. R., zw. dalej skarżącymi, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Skarżące domagały się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, a także zawieszenia postępowania sądowego do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, stwierdzającego nieważność planu miejscowego dla obszaru C.-Ł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące zarzucały naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy plan miejscowy w związku z naruszeniem zasad jego sporządzania jest nieważny (co zostało stwierdzone w wyroku WSA w K. z 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14), a nieważność ta ma moc wsteczną. Nadto skarżące zarzucały naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru C.-Ł nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy okoliczność ta determinuje sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przy jednoczesnym braku możliwości rozstrzygnięcia jej przez organy architektoniczno-budowlane we własnym zakresie, co skutkować powinno zawieszeniem postępowania, tym bardziej, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. przez sąd administracyjny ma skutek ex nunc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżących o zawieszenie postępowania sądowego został oddalony postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 20 marca 2014r., a podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było stwierdzenie przez organy administracji publicznej obu instancji, że teren planowanego zamierzenia objęty jest planem miejscowym, wprowadzonym uchwałą nr ... Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł". Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, stwierdzona została nieważność tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że wyrok z dnia 10 kwietnia 2014r., zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym wyroku nie wypowiedział się co do tego, czy zaskarżony plan może być wykonywany do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok nie stał się prawomocny, z uwagi na zaskarżenie go do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, że z urzędu znany jest mu fakt, że do dnia rozprawy 21 października 2014r. akta sprawy sygn. II SA/Kr 97/14 wraz ze skargą kasacyjną nie zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, tj. odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie P. A. Spółka z o.o. w K. Sąd wywiódł, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Oznacza to, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej były obowiązane uwzględnić objęcie terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. plan ten bezspornie pozostawał w obrocie prawnym, albowiem nie zapadł jeszcze wyrok stwierdzający jego nieważność. Później wydany wyrok z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, nie stwarzał podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie był on prawomocny, zatem nie mógł wywierać żadnego skutku, skoro nie zamieszczono w nim rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania (obowiązywania) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego plan "C.-Ł" nadal pozostaje w obrocie prawnym i obowiązuje, zaś jego ewentualna utrata mocy nastąpić może dopiero po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu i nie ma podstaw do jej uchylenia. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku A. R.-G., M. M. i Z. R. zaskarżyły wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania sądowego i wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezpośrednio zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru C.-Ł, w którym orzeczenie Sądu I instancji stwierdzające taką nieważność (wyrok WSA w K. z 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14), zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem wejście w życie tego aktu prawa miejscowego (nieważnego ex nunc) było jedyną i wyłączną przesłanką zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, a co za tym idzie prawomocne wyeliminowanie go z obrotu prawnego powodowałoby odpadnięcie tej przesłanki i konieczność zmiany rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. nr ... z dnia 28 sierpnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł", była wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania sądowego, do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 97/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., albowiem od tej okoliczności zależał ostateczny wynik sprawy, a przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia ma ten skutek, że o ile wyrok WSA w K. stwierdzający nieważność planu uprawomocni się, zachodzić będą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i sądowego w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących brak było jakichkolwiek racji, aby w tej konkretnej sprawie szybkość postępowania przedkładać nad jego ekonomikę, zwłaszcza, że wniosek o zawieszenie postępowania złożyły strony zainteresowane wydaniem rozstrzygnięcia, a zawieszenie postępowania nie mogło przynieść żadnych negatywnych skutków dla uczestników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. które należy uwzględniać z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny musiał zatem ograniczyć się jedynie do rozpatrzenia zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w toku postępowania sądowego ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 października 2014r. oddalił skargę na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (...). Niezasadnie skarżące kasacyjnie twierdzą, że toczące się równolegle postępowanie o ważność uchwalonego w toku postępowania administracyjnego planu miejscowego wykluczało możliwość umorzenia postępowania, a zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jak ustala się sposób zagospodarowania terenu, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że w przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Zatem uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. Tak długo, jak nie dojdzie do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy przyjmować, że plan nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że sąd administracyjny, który dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenia, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo jest z urzędu, że wyrok WSA w K. z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 97/14 stwierdzający nieważność uchwały z dnia 28 sierpnia 2013r. Rady Miasta K. został wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2992/14 uchylony i sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazuje to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony dnia 28 sierpnia 2013r., który wszedł w życie dnia 12 września 2013r. nadal obowiązuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.