III SA/Łd 420/14

Dnia 5 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na rzecz skarżącego K. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: K.p.a.; art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.) - dalej: ustawa o PSP, [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], nr [...] orzekającą o zawieszeniu w czynnościach służbowych st. kpt. K.J., na okres trzech miesięcy, od 1 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. Prokuratura Rejonowa w Ł. powiadomiła - na podstawie art. 21 § 2 k.p.k., Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. o wydaniu wobec funkcjonariusza publicznego st. kpt. K.J. postanowienia o przedstawieniu zarzutów popełnienia czynu z art. 231 § 2 k.k. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. zawiesił z dniem 1 marca 2014 r. st. kpt. K.J. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy – do dnia 31 maja 2014 r. Jako podstawę zawieszenia organ I instancji wskazał przepis art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka zawiesza się w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż trzy miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Powołując pismo Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia 31 grudnia 2013 r. organ I instancji wskazał, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było obligatoryjne. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący oświadczył, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Zakwestionował nadto formę doręczenia mu decyzji z dnia [...], która została przesłana w jednej przesyłce z innymi dokumentami. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowił przepis art. 39 ust. 1 ustawy o PSP. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia 31 grudnia 2013 r. wobec skarżącego wszczęto postępowanie karne dotyczące popełnienia przez niego czynu określonego w art. 231 § 2 k.k. Zarówno z treści powołanego przepisu, jak i z treści zawiadomienia prokuratury wynika, że sformułowane wobec strony zarzuty mają charakter przestępstwa umyślnego, a określone w art. 231 § 2 k.k. przestępstwo jest ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym, mając na uwadze obligatoryjny charakter treści art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, zasadnym było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego doręczenia decyzji organu I instancji wskazano, że przekazanie dokumentów adresowanych do tej samej osoby, w jednej kopercie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Skuteczne doręczenie przesyłki nastąpiło na adres zamieszkania strony, a jej odbiór został pokwitowany. Ponadto strona zapoznała się z treścią decyzji i w terminie skorzystała ze środka odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.J. zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało wobec niego wszczęte żadne postępowanie karne. Zarzucił nadto, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji opierają się na podaniu nieprawdziwego stanu faktycznego. Wskazał także, na nieuprawnione przekazanie przez Prokuraturę Rejonową w Ł., w trybie art. 21 § 2 k.p.k., informacji z dnia 31 grudnia 2013 r., które objęte jest odrębnym postępowaniem wyjaśniającym. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przedstawiła stanowisko sądów administracyjnych oraz stanowisko Sądu Najwyższego w zakresie momentu oraz formy wszczęcia postępowania karnego przeciw osobie. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów K.p.a. poprzez uchybienie terminów przewidzianych do wydania decyzji oraz zakwestionował ponownie formę doręczenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewszczęcia wobec skarżącego postępowania karnego wskazał, że zarzut ten został podniesiony dopiero na etapie wniesienia skargi. Strona, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, nie podnosiła, że postępowanie karne wobec niej jeszcze nie zostało wszczęte. Organ odwoławczy oświadczył nadto, że organy PSP nie posiadają kompetencji do podważania, czy też weryfikowania prawidłowości dokumentów przesłanych przez organy państwowe, w tym wypadku przez prokuraturę. Mając na uwadze powyższy zarzut organ odwoławczy zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Ł. o wyjaśnienie, czy wobec skarżącego faktycznie zostało wszczęte postępowanie karne. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie uzyskano odpowiedzi na złożony wniosek. Przy piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2014 r. pełnomocnik organu załączył informację przesłaną przez Prokuraturę Rejonowa w Ł., z której wynika, iż w dniu 30 maja 2014 r. skierowano do Sądu Rejonowego w Ł. II Wydziału Karnego akt oskarżenia przeciwko K.J. o popełnienie czynów z art. 231 § 2 k.k. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zarzucił organowi, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do zastosowania w stosunku do K.J. art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, gdyż postępowanie karne przeciwko stronie wszczęte zostało dopiero w dniu 30 kwietnia 2014 r., tj. w dniu gdy przedstawiono skarżącemu zarzuty karne. Pełnomocnik skarżącego zobowiązał się do dostarczenia w terminie publikacyjnym protokołu z przedstawienia K.J. zarzutów w postępowaniu karnym. Skarżący oświadczył ponadto, iż od 23 grudnia 2013 r. do chwili obecnej znajduje się na zwolnieniu lekarskim oraz że zawieszenie w czynnościach służbowych nie zostało przez Komendanta przedłużone, a za okres zawieszenia: od 1 marca 2014 r. do 31 maja 2014 r. zostało mu wypłacone wyrównanie wynagrodzenia. W dniu 29 lipca 2014 r. do akt sądowych wpłynął odpis uzasadnienia postanowienia z dnia 30 kwietnia 2014 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.) - dalej: ustawa o PSP, strażaka zawiesza się w czynnościach służbowych, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Przywołany przepis wyraźnie obliguje do zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych, ale dopiero w sytuacji, gdy dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko strażakowi, czyli "przeciwko osobie". Istotne w tej sytuacji jest, w jakim momencie dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie. W ocenie Sądu przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o PSP nie można wykładać i stosować w oderwaniu od tego, w jaki sposób kwestia ta jest rozumiana w procedurze karnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] orzekł, że "dla przyjęcia, że nastąpiło przekształcenie postępowania z fazy in rem w fazę in personam, niezbędne jest łączne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego, oczywiście, o ile nie skorzysta on z prawa do odmowy składania wyjaśnień oraz gdy nie wystąpią sytuacje wskazane w art. 313 § 1 in fine k.p.k." (publ. system informacji prawnej LEX nr 1341289). Wspomniany przepis art. 313 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.) stanowi, że jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Przepis art. 71 § 1 k.p.k. stanowi natomiast, że za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy stwierdził, że "wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie można utożsamiać z jego sporządzeniem, gdyż wydanie postanowienia oznacza zarazem jego uzewnętrznienie. Aby postanowienie to zostało uznane za wydanie, czyli prawnie skuteczne, niezbędne jest kumulatywne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego" (publ. system informacji prawnej LEX nr 262649). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawieszenie strażaka w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o PSP jest możliwe w razie wszczęcia przeciwko strażakowi postępowania karnego, czyli tej fazy postępowania, która toczy się przeciwko osobie. Faza ta zaczyna się z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, przy czym "wydanie" postanowienia to sporządzenie i ogłoszenie postanowienia oraz przesłuchanie podejrzanego. W tej sytuacji organy obu instancji błędnie przyjęły, że mimo braku informacji o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, postępowanie karne weszło już w taką fazę. Z pisma Prokuratury Rejonowej w Ł. z dnia 31 grudnia 2013 r. wyraźnie wynika bowiem, iż doszło jedynie do wydania wobec funkcjonariusza publicznego K.J. postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Prokurator w ww. piśmie powołał się co prawda na art. 21 § 2 k.p.k., stanowiący, iż prokurator zawiadamia o wszczęciu postępowania przeciw funkcjonariuszom publicznym, a o wszczęciu postępowania przeciw innym osobom, o których mowa w § 1 - jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, jednak wobec jednoznacznej przy tym informacji o przeprowadzeniu jedynie czynności wydania wobec skarżącego postanowienia o przedstawieniu zarzutów, organ wszczynający w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o PSP postępowanie w sprawie zawieszenia K.J. w czynnościach służbowych, miał obowiązek ustalenia, czy doszło również do ogłoszenia funkcjonariuszowi zarzutów. Organy straży pożarnej wadliwie utożsamiły sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów z jego wydaniem, przez co błędnie przyjęły, że doszło do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Naruszenie przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ustawy) doprowadziło również do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie wiedział z treści odwołania, iż nie doszło jeszcze do przedstawienia skarżącemu zarzutów, gdyż K.J. powołał się w odwołaniu wyłącznie na zaistniałe, w jego ocenie, uchybienia odnoszące się do formy doręczenia decyzji z dnia [...], jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec treści pisma Prokuratury Rejonowej w Ł. z 31 grudnia 2013 r., Komendant Powiatowy PSP w Ł., jak również [...] Komendant Wojewódzki PSP, powinni ustalić, jaki jest aktualny stan faktyczny i czy doszło do spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających na przyjęcie, że wobec skarżącego zaistniały warunki wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, aby wydać decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Ze skargi do sądu oraz z załączonego do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 29 lipca 2014 r. uzasadnienia postanowienia o przedstawieniu K.J. zarzutów wynika, że do ogłoszenia funkcjonariuszowi zarzutów doszło dopiero w dniu 30 kwietnia 2014 r. Zarówno zatem organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydali swoje decyzje przed przesłuchaniem skarżącego w charakterze podejrzanego (odpowiednio w dniu: 6 lutego 2014 r. i [...] r.). Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania przez organ decyzji pozwoliłoby na określenie prawidłowej daty, w jakiej zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było możliwe. Istotne jest również, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wpłynęło na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia. W szczególności z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o PSP. Brak jest również potwierdzenia, aby organ I czy też II instancji, zawiadomił skarżącego o ukończeniu postępowania administracyjnego i umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Po wszczęciu postępowania skarżący miał prawo oczekiwać na zbieranie materiałów i dowodów przez organy i na wyznaczenie terminu do zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach. Każda z tych czynności procesowych dawałaby stronie szansę na wypowiedzenie się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poinformowanie organów o braku wszczęcia przeciwko niej postępowania karnego. Organy nie zapewniły tym samym skarżącemu czynnego udziału w sprawie, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., co w mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z niewiadomych powodów organ odwoławczy zaniechał również doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 24 marca 2014 r. złożone zostało w organie przez K.J. pełnomocnictwo do reprezentowania go w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych przez profesjonalnych pełnomocników. Nie ma przy tym dokumentów, z których wynikałoby, iż pełnomocnictwo to zostało odwołane przez stronę na dalszym etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] doręczona została w dniu 4 kwietnia 2014 r. bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocników. Doszło tym samym niewątpliwie do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Stwierdzić jednak należy, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu II instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie skargi do sądu administracyjnego, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 K.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 35 i 36 K.p.a., które wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu sprawy, stwierdzić należy, że jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów to zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji strona powinna skorzystać ze środków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. może wnieść skargę na bezczynność bądź przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w K.p.a. Nawet jednak ewentualne uchybienie przez organ terminowi do wydania decyzji, przewidzianemu w procedurze administracyjnej, nie ma wpływu na merytoryczną wartość tej decyzji. Również pozostałe zarzuty skarżącego, odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, nie miały istotnego wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania i treść obowiązujących przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. D.Cz.