II OSK 1838/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1255/14 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.H. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 listopada 2012 r., Starosta Bełchatowski decyzją z [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na A. S.A. (dalej jako "Spółka") obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą i instrukcji obsługi urządzeń wodnych węzła Szczerców-Jaz. Następnie 15 października 2013 r. skarżący oraz V.T. (dalej jako "uczestniczka postępowania") wnieśli do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Odwołania od powyższej decyzji złożyli uczestniczka postępowania oraz skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że podmiot, wobec którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W ocenie organu odwoławczego, z nadesłanych przez organ I instancji akt wynika, że postępowanie zwyczajne zainicjował skarżący. Decyzja Starosty Bełchatowskiego z [...] kwietnia 2013 r. została skierowana do Spółki oraz skarżącego, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła także V.T.. W ocenie organu odwoławczego, konieczne było zatem ustalenie na nowo kręgu osób mających interes prawny w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wszczął postępowanie i wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania mającego na celu ustalenie, czy uczestniczka postępowania posiada przymiot strony w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podobnie jak postępowanie zwykłe i inne postępowania nadzwyczajne, wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła strona postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji powinien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Jeśli w wyniku powyższego badania ustali, że uczestniczka postępowania nie ma przymiotu strony i nie mogła skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieważności Starosty Bełchatowskiego z 9 kwietnia 2013 r. to powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada jednak kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz prawidłowo dokonał oceny, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła osoba, której nie przysługuje przymiot strony. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyroku zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez wydanie wyroku w oparciu o "dowolnie zinterpretowaną" treść decyzji organu odwoławczego, wbrew jej literalnemu brzmieniu. Sąd I instancji przyjął bowiem, że organ odwoławczy "dokonał oceny, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (...) wystąpiła osoby (pisownia org.), której nie przysługuje przymiot strony". Zdaniem skarżącego, w treści decyzji organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia postępowania w zakresie badania podmiotowości stron, motywując to koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. i art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów procedury administracyjnej przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że odmowa przyznania przymiotu strony jednemu z uczestników postępowania odwoławczego stanowi o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, pomimo posiadania przymiotu strony przez innego uczestnika postępowania. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. i art. 138 § 2 a contrario oraz art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie zastosował powołanych przepisów procedury administracyjnej przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności pominął obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy wobec uczestnika postępowania, któremu organ odmawia przymiotu strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną V.T. wskazała, że popiera skargę kasacyjną skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, co w tej sprawie nie miało miejsca Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. i art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. i art. 138 § 2 a contrario oraz art. 15 k.p.a. Rozstrzygnięcie powyższych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie przez organ odwoławczy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wystąpił podmiot niebędący stroną, powinno skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) czy też umorzeniem postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja organu odwoławczego [...] kwietnia 2014 r. była zgodna z prawem. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej trafnie uznał, że w sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia na tym etapie postępowania było ustalenie kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że uczestniczka postępowania nie była stroną postępowania oraz, że okoliczność ta musi zostać uwzględniona przez organ I instancji z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a. Stąd też organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem uczestniczki postępowania, bowiem oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] stycznia 2014 r. pomimo stwierdzenia, że decyzja ta została wydana na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu. Bez znaczenia jest przy tym, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] stycznia 2014 r. została wydana również na skutek wniosku skarżącego, a więc podmiotu będącego niewątpliwie stroną postępowania zwykłego. Rozstrzygając złożone w tej sprawie wnioski o stwierdzenie nieważności Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wydał jedną decyzję, a nie dwa rozstrzygnięcia wobec dwóch różnych podmiotów, stąd też nie było możliwe uchylenie decyzji z [...] stycznia 2014 r. w części, a w pozostałej części utrzymanie jej w mocy. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, umożliwi organowi I instancji ponowne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności Starosty Bełchatowskiego z [...] kwietnia 2013 r., a także odniesienie się w formie przewidzianej stosownymi przepisami, do złożonego z tym przedmiocie wniosku uczestniczki postępowania. Zarówno skarżący, jak i uczestniczka postępowania będą uprawnieni do kwestionowania rozstrzygnięć wydanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w granicach sprawy zakreślonych sposobem jej załatwienia przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.