I OSK 3109/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 309/14 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 309/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J W., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2013 r. nr [...], którą ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 62.300 zł na rzecz J W. za działkę nr [...] o pow. 1148 m2 położoną w J. gmina Świebodzin, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa w związku z decyzją Wojewody Lubuskiego z 11 marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A2. W odwołaniu od decyzji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu J W. wskazywał na wadliwość operatu szacunkowego co do stanu nieruchomości jako niezabudowanej, twierdząc, iż na dzień 11 marca 2008 r. nieruchomość była zabudowana (odwołanie), a nie zbadano czy nie posiadała trwałych wieloletnich kultur rolnych (skarga), co do daty ustalenia stanu nieruchomości – nie na dzień 11 marca 2008 r., ale na 11 marca 2011 r., co do przyjęcia do wyceny transakcji dot. nabywania ziemi pod drogi w sytuacji, gdy przy takich umowach trudno mówić o umowach wolnorynkowych wobec nierówności stron umowy z uwagi na uprzywilejowaną pozycję nabywcy. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd wskazał: Minister Transportu w zaskarżonej decyzji uznał, iż operat z 21 grudnia 2012 r. stanowiący podstawę wyceny przejmowanej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo. Na podstawie akt sprawy trudno jednak stwierdzić, jaki operat oceniał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, gdyż w aktach znajduje się wyłącznie operat szacunkowy z dnia 10 maja 2013 r. i ten był przedmiotem oceny organu I instancji, natomiast operatu z dnia 21 grudnia 2012 r., o jakim wspomina Minister, nie ma w aktach. Nawet gdyby uznać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonał tylko oczywistej omyłki w dacie operatu, to i ustalenia organu II instancji, co do wartości dowodowej operatu szacunkowego, mogą budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stan nieruchomości w niniejszej sprawie powinien być zatem ustalony na dzień 11 marca 2008 r., kiedy to została wydana decyzja Wojewody Lubuskiego o lokalizacji autostrady A2. Tymczasem dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie, nie wskazują jednolitej daty, na jaką rzeczoznawca majątkowy ustalił stan wycenianej nieruchomości. Na egzemplarzu operatu szacunkowego, jakim dysponował Sąd, data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została pierwotnie określona na 26 kwietnia 2013 r., po czym została odręcznie poprawiona na 11 marca 2008 r. I można byłoby to potraktować jako korektę oczywistej omyłki, gdyby nie fakt, że nie wiadomo, kto, kiedy i ile razy dokonał tej poprawki, skoro na kopii operatu szacunkowego przesłanej skarżącemu ta sama data (26 kwietnia 2013 r.) została poprawiona na dzień 11 marca 2011 r. W aktach sprawy brak jest ponadto wiarygodnych informacji na temat tego, jak wyglądał stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 11 marca 2008 r. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin nieruchomości – jak wynika z operatu – w dniu 26 kwietnia 2013 r., a protokół z oględzin został sporządzony w dniu 8 maja 2013 r. Z pisma Starostwa Powiatowego w Świebodzinie z dnia 2 października 2013 r. wynika jedynie, że działka nr [...] nie była zabudowana i oznaczona była w ewidencji jako użytek rolny. Żaden z tych dokumentów nie pozwala zweryfikować twierdzenia skarżącego, czy w dniu 11 marca 2008 r. na działce nr [...] znajdowały się kultury wieloletnie, które nie zostały wyszczególnione i wycenione w operacie. Tym samym nawet jeśli przyjąć, że organ II instancji oceniał właściwy operat szacunkowy (co wymagałoby jednak sprostowania), to zaniechał wyjaśnienia, na jaką datę rzeczoznawca ocenił stan wycenianej nieruchomości i jaki był jej rzeczywisty stan w dniu 11 marca 2008 r. Od ustaleń tych zależy, czy możliwe będzie orzekanie przez organ odwoławczy o istocie sprawy, czy też zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Natomiast pozostałe zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione, bowiem jeśli idzie o transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę to należy uznać je za prawidłowe. W orzecznictwie przyjmuje się od dawna, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych – udostępnienie aktów notarialnych dot. transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania – było zasadne, gdyż wypisy aktów materialnych wydaje się, zgodnie z przepisami prawa o notariacie, osobom uprawnionym, wymienionym w art. 110 § 1 i 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J W., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 p.p.s.a., poprzez nie uchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu pierwszej instancji mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Lubuski naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez akceptację postępowania organów obu instancji, które bezzasadnie odmówiły przeprowadzenia dowodu z dokumentów, potwierdzających istotne okoliczności w sprawie, co w istocie jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Uprawnienie wynikające z art. 135 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jest uzależnione od oceny sądu czy eliminacja wszystkich orzeczeń wydanych w sprawie jest niezbędne, aby sprawa mogła być załatwiona. Jeżeli zachodzi taka okoliczność, a sąd uzna za wadliwe wydane w sprawie rozstrzygnięcia, ma prawo uchylić zaskarżoną decyzję, a także ją poprzedzającą. Jednak mając na uwadze, że organ odwoławczy ma w swoich kompetencjach rozstrzygnięcie co do istoty sprawy sąd może uchylić tylko decyzję zaskarżoną. Zasada szybkości i ekonomiki postępowania może przemawiać za takim rozstrzygnięciem, właśnie z uwagi na to, że odwołanie przenosi na organ II instancji uprawnienia do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy ma prawo z mocy art. 138 § 1 k.p.a. utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, ale także ją uchylić i orzec co do istoty, w razie jej wadliwości, zaś po uchyleniu przekazać sprawę organowi I instancji tylko wyjątkowo, gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., naruszenia przepisów postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego ma istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeśli jest konieczność jedynie uzupełnienia postępowania dowodowego organ odwoławczy ma obowiązek skorzystać z uprawnień przyznanych art. 136 k.p.a. – przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd uznał, że Minister wadliwie przeprowadził postępowanie, jeżeli idzie o ocenę operatu szacunkowego. Sąd dokładnie wyjaśnił na czym wadliwość ta polegała, wskazując przy tym organowi na możliwość wynikającą z art. 136 k.p.a., a dopiero jeśliby okazało się to niewystarczające – dezaktualizacja operatu – sugerował rozważenie rozstrzygnięcia w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu absolutnie nie narusza art. 135 p.p.s.a., gdyż dla końcowego załatwienia sprawy nie musiało być konieczne uchylenie decyzji organów obu instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sadu w pełni odpowiada wymogom zawartym w art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. – sentencja bowiem i uzasadnienie – obszerne, jasno uargumentowane – zawierają wszystkie elementy w tych przepisach wskazane. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w jej podstawach. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem w kwestii postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ i braku możliwości żądania aktów notarialnych, czego domagał się skarżący, tak co do samej oceny tego żądania, jak i wyjaśnienia przyczyn, dla których dowód ten nie mógł być przeprowadzony. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.