IV SAB/Po 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi [...]Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołań J. i M. M., M. W., U. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 1000 złotych (tysiąca złotych) 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego [...]Sp. z o.o. w W. kwotę 357 złotych (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] grudnia 2012r. r. znak [...]Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w obrębie działki nr [...]w S. w rejonie ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli : w dniu 31.12.2012r. J. i M. M., w dniu 2.01.2013r. M. W.reprezentowany przez pełnomocnika i w dniu 2.01.2013r. U. S. W dniu 13 stycznia 2014r. inwestor [...] spółka z o.o. wezwał organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, albowiem pomimo upływu terminu ustalonego w art.36 kpa, nie została nadal wydana decyzja w sprawie, jak również organ nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki. Jedynie postanowieniem z dnia 4 lutego 2013r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika wnioskodawcy o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31.05.2013r., jednakże pomimo upływu tego terminu sprawa nie została nadal rozpoznana. Pismem z dnia 14 marca 2014r. [...] spółka z o.o. w W. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania odwołań na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]grudnia 2012r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż w dniu [...] kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło rozstrzygnięcie, którym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w związku z czym nie pozostaje w bezczynności. Zarządzeniem z dnia 30.04.2014r. organ został zobowiązany do nadesłania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. w terminie 7 dni pod rygorem rozpoznania sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Odpis zarządzenia organ otrzymał 5.05.2014r. (zwrotne poświadczenie odbioru). Następnie zarządzeniem z dnia 20.05.2014r. pełnomocnik skarżącego, jak również ponownie organ zostali zobowiązani do dostarczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. Odpis zarządzenia otrzymany został 26.05.2014r. przez skarżącego, a 22.05.2014r. przez organ. Pismem z dnia 5.06.2014r. pełnomocnik skarżącego poinformował, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2014r. nie została mu doręczona, a o jej wydaniu powziął wiadomość z odpowiedzi na skargę. Ponownie pismem z dnia 9.06.2014r. organ został monitowany o nadesłanie decyzji. Pismem z dnia 5.08.2014r. – przefaksowanym do Sądu, organ poinformował, iż z przyczyn kadrowych nie jest w stanie wykonać wezwania Sądu z dnia 9.06.2014r., doręczonego mu w dniu 10.06.2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez Sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nie rozpoznania przez organ odwoławczy odwołań od decyzji organu I instancji – Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołań złożonych przez J. i M. M., M.W. i U. S., co oznacza, że niniejsza skarga jest zasadna. Na trzykrotne wezwanie Sądu skierowane do organu w dniach : 30.04.2014r., 20.05.2014r., 9.06.2014r. organ nie nadesłał decyzji II instancji, którą wydał i która rozpoznawałaby te odwołania. Zatem na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania organ odwoławczy pozostawał w bezczynności. Z akt administracyjnych wynika, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył sprawy wydaniem w terminie decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia ) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego ( wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SAB 37/00). W niniejszej sprawie na etapie wyrokowania zaistniały zatem podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania złożonych odwołań i to w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Oceniając jednak kwestię bezczynności organu przy załatwieniu niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę pełną teść art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Wykładnia i zastosowanie art. 149 ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonanie ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), oraz 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) jak również 3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. ). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Toteż prawidłowa wykładnia art. 149 ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian ( tak NSA w postanowieniu z dnia 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 –cbois). Sąd administracyjny ma zatem obowiązek rozpoznania skargi wniesionej na postawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, sąd- uwzględniając skargę – jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa a stosownie do art. 149 § 2 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi. Odmienna wykładnia art. 149 ppsa prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania , o którym mowa w art. 417 § 3 Kodeksu cywilnego (dalej kc) za szkodę, której źródłem jest nie wydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ppsa oraz kpa. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa a art. 149 ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przechodząc, do oceny niniejszego postępowania należało przyjąć, że organ przy załatwieniu niniejszej sprawy pozostawał w bezczynności przez 1,5 roku. Odwołania, które należało rozpoznać zostały wniesione w dniach 31.12.2012r. i 2.01.2013r. Brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek zawiadomienia strony z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do art.36 kpa. Ponadto organ nie podejmował żadnych innych czynności, nie przeprowadzał nowych dowodów w sprawie. Skarżący dostarczył zaledwie jedno postanowienie organu z dnia 4.02.2013r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31.05.2013r. W terminie tym sprawa również nie została załatwiona. Podniesienie zaś przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, że decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2014r. o wskazanej treści jest gołosłowne i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Mając powyższe ustalenia na uwadze należało przyjąć że w niniejszej sprawie nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, a to art. 35, 36 kpa o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie oceniając całokształt sprawy należało orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny ( art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a). Sąd wymierzył grzywnę w kwocie 1.000 zł uznając, że będzie ona miała dostateczne działanie prewencyjne i represyjne o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490). .