II SA/Wa 709/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Sieci [...] na decyzję Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. – oddala skargę – Krajowa Rada Sądownictwa decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą odmówiła Sieci [...] ujawnienia oświadczeń majątkowych prezesów sądów apelacyjnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. wysłanym za pomocą poczty elektronicznej Sieć [...] zwróciła się do Krajowej Rady Sądownictwa o udostępnienie informacji publicznej wniosek dotyczył udostępnienia oświadczeń majątkowych złożonych przez prezesów sądów apelacyjnych w latach 2011 i 2012. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa zwrócił się do wnioskodawców na zasadzie art. 87 § 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.) o wskazanie szczegółowych przyczyn uzasadniających takie ujawnienie. W odpowiedzi przesłanej również pocztą elektroniczną w dniu [...] grudnia 2013 r. wnioskodawca odmówił podania tych przyczyn, ponawiając swoje żądanie, powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz na art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Krajowa Rada Sądownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej. Od powyższej decyzji Sieć [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że nie ma przeszkód do ujawnienia oświadczeń majątkowych prezesów sądów z uwagi na jawność oświadczeń majątkowych części pracowników oraz "zwierzchników" administracji samorządowej, posłów, senatorów, radnych samorządów gminnych. Wnioskodawca powołał się także na fakt, że członkowie Rady Ministrów, sekretarze i podsekretarze stanu ujawniają swoje oświadczenia pomimo braku zobowiązania prawnego. Jako kolejny argument na rzecz ujawnienia oświadczeń prezesów sądów wnioskodawcy wskazał ar. 10 Konstytucji RP stanowiący o podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Wnioskodawca stanął także na stanowisku, że prawo do informacji jest prawem człowieka i jego ograniczenie w tym wypadku nie znajduje usprawiedliwienia. W tym kontekście wnioskodawca powołał się na art. 31 ust. 3 oraz art.. 2 Konstytucji RP, a także cytuje art. 30 Konstytucji RP, według którego przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Zdaniem wnioskodawcy, wynikająca z ustawy zasad niejawności i oświadczeń majątkowych sędziów narusza art. 2, art. 5, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Rozpoznając ponownie sprawę Krajowej Rady Sądownictwa decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa nie jest trafny argument wnioskodawcy odnosząc się do przyrównywania jawności oświadczeń majątkowych posłów, piastunów organów władzy wykonawczej czy pracowników samorządowych. Przede wszystkim jawność oświadczenia wynika z wyraźnych przepisów ustawy albo z woli osoby, która jest zobowiązana do złożenia takiego oświadczenia. Ustawodawca nie decyduje się na wprowadzenie obowiązku publikowania oświadczeń majątkowych sędziów, w tym prezesów sądów apelacyjnych, brał pod uwagę charakterystykę pełnionej przez nich funkcji i wynikające z pracy orzeczniczej zagrożenia (np. związane z orzekaniem w sprawach przestępczości zorganizowanej). W tym zakresie kierował się potrzebą wzmocnienia bezpieczeństwa sędziów i ich rodzin. Odnosząc się do argumentu związanego z art. 10 Konstytucji RP Krajowa Rada Sądownictwa wskazała, że przepis ten przyporządkowuje poszczególny, organom odmienne prawne sfery działania państwa polegające na stanowieniu prawa, jego wykonaniu oraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Każda zatem grupa organów ma swoją specyfikę, która musi być brana pod uwagę przez ustawodawcę zwykłego. Związana z zasadą podziału władzy zasada niezależności sądów (która stanowi warunek konstytucyjnego prawa do sądu) wymaga zapewnienia sędziom szczególnego statusu, tj. niezawisłości czyli odporności na zewnętrzne wpływy innych organów czy podmiotów. Krajowa Rada Sądownictwa nie podzieliła stanowiska, że przepisy wyłączające możliwość ujawnienia informacji publicznej zawarte w ustawie o dostępie di informacji publicznej oraz ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych, pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP. Prawa i wolności człowieka nie mają bowiem charakteru absolutnego, ale podlegają określonym ograniczeniom, które wynikać mogą z Konstytucji RP, umów międzynarodowych i, w konstytucyjnie wyznaczonym zakresie, z ustawodawstwa zwykłego. Nieograniczony charakter ma jedynie godność człowieka, niemniej powoływanie się przez wnioskodawcę na art. 30 Konstytucji RP w tym wypadku jest bezzasadne, trudno bowiem uznać, że w rozpatrywanej sprawie godność człowieka doznaje uszczerbku. Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 wyraźnie stanowi, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony ustawowo i wskazuje przy tym powody tego ograniczenia. Są to: określone w ustawach wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nadto (co zresztą zauważa wnioskodawca) Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 zawiera ogólną klauzulę umożliwiającą ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z przywołanym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty praw i wolności. Z powyższego wynika, że ustawodawstwo wprowadzające ograniczenia praw i wolności jednostki jest dopuszczalne, jeżeli służy ochronie interesu publicznego. Zdaniem organu, ustanowione w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie tego dostępu poprzez odmowę ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę ustawowo chronioną nie budzi wątpliwości konstytucyjnych i jest konstytucyjnie dopuszczalne. Natomiast ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych reguluje kwestie kiedy możliwe jest ujawnienie oświadczeń majątkowych sędziów. Może mieć to miejsce, gdy wyrażą na to zgodę osoby składające oświadczenie albo gdy zajdą szczególne uzasadnione przypadki – wówczas podmiot do tego uprawniony (odpowiednio prezesi sądów apelacyjnych lub Krajowa Rada Sądownictwa) może ujawnić oświadczenie pomimo braku zgody oświadczającego. Szczególnie uzasadnione przypadku powinny zostać wskazane przez wnioskodawcę i, zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, mieć bezpośredni związek z żądaniem ujawnienia oświadczenia konkretnych osób (w tym wypadku prezesów sądów apelacyjnych). Nie jest zatem wystarczające powoływanie się na ogólną zasadę dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie Krajowa Rada Sądownictwa podkreśliła, iż przepisy konstytucyjne dotyczące dostępu do informacji publicznej nie mogą być odczytywane i stosowane w oderwaniu do innych przepisów konstytucyjnych zawierających zespół norm stwarzających gwarancję niezawisłości sędziowskiej i odpowiedzialności związanej z wykonywaną pracą. Oświadczenia majątkowe składają się bowiem na określenie ustrojowej pozycji sędziów, związanej z konstytucyjną zasadą ich niezawisłości. Dlatego też ich ujawnienie musi podlegać szczególnemu reżimowi prawnemu, zaś ich kontrola może być prowadzona tylko w oparciu o przepisy ustawowe. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sieć [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, ze oświadczenie majątkowe prezesów sądów apelacyjnych powinny podlegać wyłączeniu z jawności, co zdaniem strony skarżącej prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Nadto strona skarżąca w uzasadnieniu do skargi stwierdziła, że zaskarżone decyzje naruszają zasady wyrażone w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ, w opinii strony skarżącej, zostały w nich pominięte argumenty na rzecz jawności wnioskowanych oświadczeń majątkowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zez m.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności i instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, pracodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samych granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę w wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W przedmiotowej nie budzi wątpliwości, że Krajowa Rada Sądownictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu a żądane przez Sieć [...] informacji w postaci oświadczeń majątkowych prezesów Sądów Apelacyjnych stanowi informację publiczną w myśl wskazań art. 87 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427) sędziowie są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia sędziowie składają właściwemu terytorialnie prezesowi sądu apelacyjnego. Natomiast prezesi sądów apelacyjnych składają oświadczenia o których mowa w § 1 art. 87 Krajowej Radzie Sądownictwa, która dokonuje analizy zawartych w nich danych zatem Krajowa Rada Sądownictwa uprawniona jest do analizy danych zawartych w oświadczeniach prezesów sądów apelacyjnych a także jako "współgospodarz" owych danych do ujawnienia w szczególnych wypadkach treści oświadczeń także tych, co do których ujawnienia składający oświadczenie nie wyraził zgody. Tym samym należy wskazać, iż został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Spór dotyczy natomiast zasadności ochrony udostępnienia żądanej informacji publicznej decyzją podjętą na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa informacja o której udostępnienie zwrócił się skarżący objęta jest ochroną na podstawie art. 87 § 6 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427), gdyż w myśl tego przepisu informacja zawarta w oświadczeniu majątkowym sędziów (o których mowa w § 1) stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że sędzia, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie. Ujawnienie informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych bez zgody sędziów nie jest możliwe w sytuacji, gdy nie zostaną wskazane szczególne przypadki uzasadniające takie ujawnienie. Natomiast zdaniem strony skarżącej uznanie, że oświadczenia majątkowe prezesów sądów apelacyjnych powinny podlegać wyłączeniu jawności prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. W związku z przedstawionymi stanowiskami stron wskazać należy, że przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ustanawiają bezwzględnego prawa do informacji publicznej. Przepisy te należy interpretować biorąc pod uwagę treść ust. 3, który dopuszcza ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zdaniem Sądu wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz prawa o ustroju sądów powszechnych ograniczenia w dostępie do oświadczeń majątkowych sędziów dają się uzasadnić zarówno na gruncie cytowanego wyżej ust. 3 art. 61 Konstytucji RP, jak i przywoływanego przez skarżącego, komplementarnego przepisu zawartego w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawstwo ograniczające dostęp do informacji publicznej jest zatem dopuszczalne, jeśli służy ochronie interesu publicznego. Ochronie tego interesu służy wyłączenie jawności niektórych informacji ustawowo chronionych, w tym treści oświadczeń majątkowych składanych przez sędziów. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej tu sprawy jest też kwestia ochrony prawa do prywatności sędziów i ich rodzin w kontekście specyfiki wykonywanej przez sędziów funkcji. Ustawodawca ma prawo zatem tak ukształtować zakres dostępności oświadczeń majątkowych piastunów organów władzy sądowniczej aby, z jednej strony brać pod uwagę wynikające z pracy orzeczniczej zagrożenia (np. związane z orzekaniem w sprawach przestępczości zorganizowanej), a z drugiej zasadę jawności życia publicznego i wynikającego orzecznictwa strasburskiego i TK ograniczonego zakresu ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Takie funkcje spełnia zdaniem Sądu art. 87 § 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z przepisu tego nie wynika bowiem absolutny zakaz udostępniania treści oświadczeń majątkowych sędziów. Ustawa określa warunki takiego ujawnienia. Może mieć to miejsce, gdy wyrażą na to zgodę osoby składające oświadczenie, albo gdy zajdą szczególnie uzasadnione przypadki – wówczas podmiot do tego uprawniony (odpowiednio prezesi sądów apelacyjnych lub Krajowa Rada Sądownictwa) może ujawnić oświadczenie pomimo braku zgody oświadczającego. W ocenie Sądu te szczególnie uzasadnione przypadki powinny mieć bezpośredni związek z zadaniem ujawnienia oświadczeń konkretnych osób. Nie jest w tym przypadku wystarczające powołanie się na ogólną zasadę dostępu do informacji publicznej. Skarżący pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku, nie wskazał szczegółowych przyczyn uzasadniających ujawnienie oświadczeń prezesów sądów apelacyjnych. Tym samym prawidłowo, zdaniem Sądu, organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie oświadczeń majątkowych prezesów sądów apelacyjnych w latach 2011 i 2012. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyprowadzane z tego przepisu prawo do otrzymywania informacji również nie ma charakteru nieograniczonego. Ograniczenie tego prawa może nastąpić w drodze ustawy i, jak stanowi ust. 2 art. 10, podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, lub bezpieczeństwa publicznego z uwagi m.in. na ochronę dobrego imienia praw i innych osób, oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. W ramach tego zespołu dopuszczalnych ograniczeń, podobnie jak i tych przewidzianych w Konstytucji RP, mieści się zasada niejawności oświadczeń majątkowych prezesów sądów apelacyjnych. Warto również zaznaczyć, że w obszernie cytowanym przez skarżącego raporcie dotyczącym zapobiegania korupcji GRECO Evaluation Team, GET dostrzegając potrzebę zapewniania właściwego poszanowania prywatności sędziów oraz ich rodzin nie wskazuje bynajmniej na potrzebę całkowitej jawności oświadczeń majątkowych, lecz postulują przede wszystkim szerszą ich analizę przez odpowiednie organy oraz rozważenie możliwości "wybiórczego ujawnienia danych" z tych oświadczeń. Tym samym uznać należy, że decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie narusza podniesionych w skardze przepisów prawa. W pełni respektuje wymagania zawarte w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, przedstawione motywy są zrozumiałe i odnoszące się do istoty sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.