II SA/Sz 438/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] r. A. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku przy ul [...] , którego to właścicielami są W. i H. P.". W ww. piśmie A. K. podała, że przedmiotowy budynek wybudowany został jako garaż i przekształcony na budynek mieszkalny w dniu [...] r.- data pozwolenia na zamieszkanie. Pozwolenie na przekształcenie zostało wydane na podstawie postanowienia (decyzji) Prezydenta Miasta - data wydania [...] r. Wnioskodawczyni zarzuciła również, że "w trakcie realizacji robót budowlanych została naruszona ustawa z dnia 12.04.2002 r. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zmianami. Z ustawy tej jasno wynika, że budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę granicy sąsiada nie może być wybudowany bliżej niż 4 m, a przedmiotowy budynek posiada otwory okienne i odległość od granicy mojej czyli sąsiada wynosi 349 cm i 364 cm co wykazał uprawniony geodeta". W wyniku rozpatrzenia ww. pisma A. K., PINB wydał w dniu [...] r., na podstawie art. 61a § 1 Kpa, postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania budynku usytuowanego przy ul. [...] w[...] . Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powiatowy podał m. in., że brak jest podstaw do rozpatrzenia uwag podniesionych przez skarżącą i wskazał, iż skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, natomiast nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w[..] , w związku z czym, zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, zgodnie, z którym - m. in. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tej ustawy zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na ww. postanowienie PINB zażalenie złożyła A. K., zarzucając m.in. złamanie przepisów prawa budowlanego, w tym "§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Dz. U. Nr 75 poz. 690" oraz zarzucając, że przedmiotowy budynek nie został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę poprzez zmianę jego lokalizacji. Skarżąca podniosła także, że budynek, na którego budowę wydano pozwolenie w dniu [...] r. na mapach istnieje już od dnia [...] r.; według skarżącej przedmiotowy budynek został odebrany przez organ powiatowy bez "dokumentu od geodety" i pomiary geodezyjne robione były po dwóch latach "po odebraniu budynku". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że z przepisów art. 61 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt sprawy organu powiatowego wynika, że rozbudowa przedmiotowego budynku, jak też wykonanie wskazanych przez skarżącą otworów okiennych oraz zmiana sposobu użytkowania, dokonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] r., znak: [...] oraz zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, co zostało jednoznacznie ustalone w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku - podkreślić należy, iż postępowanie to służy właśnie ustaleniu czy roboty budowlane (budowa obiektu budowlanego) wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na jego użytkowanie. Zatem w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje administracyjne, z których wynika, że rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wykonane zostały zgodnie z prawem. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podnoszonej przez skarżącą. Pismem z dnia [...] r. A. K. złożyła skargę na ww. postanowienie ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że skarga dotyczy tej samej sprawy co jej wniosek z dnia [...] r. Kluczowym dowodem w sprawie jest obecnie, zdaniem skarżącej, opinia uprawnionego geodety, zgodnie z którą odległość kwestionowanego budynku od granicy działki skarżącej (ściana z otworami okiennymi) wynosi 3,49 m i 3,64 m, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, prowadzona na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że skarga jest zasadna. Organy administracji publicznej dokonując wykładni przepisów prawa administracyjnego powinny kierować się m.in. zasadą legalizmu, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W przedmiotowym stanie faktycznym organy administracji ograniczyły się do interpretacji przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm. - dalej jako: K.p.a.). Zgodnie z literalnym brzemieniem tego artykułu, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Egzemplifikacją powyższego, może być wniesienie podania w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnienia do reprezentacji tych podmiotów. Drugą przesłanką zastosowania art. 61a § 1 jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, natomiast z pewnością przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tytułem przykładu można wskazać, że przesłanka ta zostanie spełniona, jeżeli w danej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadko już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanką zastosowania wyżej wymienionego przepisu jest ustalenie przez podmiot stosujący prawo, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 zawiera definicję legalną strony postępowania. Z wykładni gramatycznej tego artykułu wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W powyższym stanie faktycznym organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzając, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, iż skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcie jakiego postępowania żąda skarżąca, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W kolejnym etapie organ powinien ustalić czy strona ma interes materialno-prawny w sprawie. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 roku (sygn. akt II OW 157/13) "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Z powyższego wynika, że zarówno organ I instancji - PINB w Powiecie Grodzkim, jak i organ odwoławczy - ZWINB w swoich postanowieniach dokonali błędnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że posiadają kompetencje do ustalenia przedmiotu żądania wszczęcia postępowania. Wobec tego należy stwierdzić, że cały proces interpretacji przepisów prawa przez organy administracji okazał się wadliwy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinny rozważyć czy w powyższym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Artykuł ten stanowi, iż podstawą wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ administracji publicznej powinien rozstrzygnąć czy opinia geodety, która pojawiła się w sprawie, może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul.[...] , którego właścicielami są W. i H. P.. Sąd zwraca też uwagę, że organy nie podjęły żadnych czynności po wyroku tut. Sądu, który [...] r. uchylił postanowienie PINB w Powiecie Grodzkim i ZWJNB . W sprawie pozostał więc niezałatwiony wniosek z [...] r. i data jego złożenia może być istotna, w ocenie Sądu, w kontekście podjęcia dalszych czynności procesowych. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w powyższym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co implikuje zastosowanie normy określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił ww. postanowienia.