II SA/Sz 342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. D. Ł. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] w obrębie[...] , gmina[...] , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdza się, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647). W odwołaniu z [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...] w, w sposób bezpośredni, koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową[...] . W wyniku realizacji tej inwestycji drogowej, działka nr [...] zostanie w całości zajęta na cele drogowe i znajdzie się w granicach pasa drogowego drogi [...] . Kwestią istotną w sprawie jest, zdaniem odwołującego się, czy podmiot, na który w decyzji środowiskowej nałożono obowiązki i który związany jest wytyczonym w tej decyzji obszarem na którym może zrealizować zamierzoną inwestycję drogowa, ma interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania o ustalenia warunków zabudowy obejmującej ten obszar. W ocenie strony uznać należy, że wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy wpływa na obowiązki GDDKiA mające swe źródło w przepisach ustawy z dnia 03.10.2008 o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. Brak jest podstaw dla uznania, że GDDKiA przymiot strony przysługiwał będzie dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem w tej dacie nieruchomość przeznaczona pod drogę stanie się, z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa. Wobec zatem określenia w decyzji środowiskowej przebiegu drogi, brak jest podstaw dla jednoczesnego orzekania, że w jej granicach może być zrealizowana inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego. W ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa a w szczególności przepisów art. 7-9 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która w sposób bezpośredni koliduje z projektowaną inwestycją publiczną, jest niezgodne z przepisami tak kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną (tj. mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, jak również część tekstową). Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Zdaniem organu II instancji niezasadny jest zarzut skarżącego, że wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową [...] . W zaskarżonej decyzji bierze się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydawania, a nie takie okoliczności i zdarzenia, które mogą powstać w przyszłości. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnień do rozpoczęcia budowy. W tym celu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. O tych okolicznościach organ I instancji poinformował w pouczeniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że niniejsza decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wszelkie działania inwestycyjne prowadzone przez inwestora, który nie uzyskał prawa do terenu, jak również koszty z nimi związane są ryzykiem potencjalnego inwestora i obciążają go w całości. Pismem z dnia [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, - art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz nieczuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu oraz wskazano, że nawet w sytuacji, gdy teren, na którym ma być zrealizowany wariant drogi nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, a co do którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy, powinien być przeznaczony pod budowę drogi i mogą być na nim wznoszone wyłącznie budynki tymczasowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie, bowiem do treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ww. ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w ww. rozporządzeniu i opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Jednocześnie, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji, że niezasadny jest zarzut skarżącego, iż wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową[...] . Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie ww. działki, ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Okoliczność, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie może stanowić przesłanki negatywnej ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do wnioskowanej w niniejszej sprawie inwestycji na działce nr[...] . Za nietrafny uznać również należy zarzut podniesiony w skardze, że nawet w sytuacji, gdy teren, na którym ma być zrealizowany wariant drogi nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, a co do którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy, powinien być przeznaczony pod budowę drogi i mogą być na nim wznoszone wyłącznie budynki tymczasowe. W ocenie Sądu, takie twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym argumentacja strony w tym zakresie nie mogła stanowić podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnień do rozpoczęcia budowy. W tym celu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W pouczeniu decyzji wydanej w pierwszej instancji organ wyjaśnił, że niniejsza decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wszelkie działania inwestycyjne prowadzone przez inwestora, który nie uzyskał prawa do terenu, jak również koszty z nimi związane są ryzykiem potencjalnego inwestora i obciążają go w całości. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, zaś zarzuty zawarte w skardze nie doprowadziły do podważenia jej zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.