I OSK 1429/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 88/14 w sprawie ze skargi R.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od R.G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 88/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, oddalił skargę (pkt I), przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 6 września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 120 poz. 1029 ze zm.) w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, zawiesił R.G. w czynnościach służbowych na okres od dnia 9 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. z zachowaniem 50% uposażenia od najbliższego terminu płatności. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), w/w rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w dniu 3 września 2013 r. w ramach śledztwa prowadzonego w sprawie pod sygnaturą [...] przedstawił [...] R.G. zarzut narażenia innego funkcjonariusza na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia, tj. popełnienia czynu z art. 231 § 1 w zbiegu z art. 160 § 1 w zw. z art. 11 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej w skrócie K.k.). Wskazał, że szczególny status policjanta sprawia, że w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, ponosi on określone konsekwencje. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że m.in. w takim przypadku policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Czyn, którego popełnienie zarzucono wyżej wymienionemu policjantowi – art. 231 § 1 K.k. w zbiegu z art. 160 § 1 K.k. jest przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego. W sprawie zaistniała zatem obligatoryjna przesłanka zawieszenia [...] R.G. w czynnościach służbowych. Miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych wynika z charakteru i stopnia szkodliwości zarzucanego czynu (narażenie człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia) i jest niezbędny ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego przed ewentualną szkodą, jaką mogą wyrządzić działania policjanta, któremu zarzucono rażące naruszenie wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym. Rozstrzygnięcie dotyczące zawieszenia części uposażenia w okresie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych oparto o art. 124 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, konieczność wprowadzenia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego, jak również z uwagi na wymóg realizacji zadań Policji przez osoby o nieposzlakowanej opinii. Na skutek wniesienia przez [...] R.G. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, który rozkazem personalnym z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...]: 1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalił termin zawieszenia od dnia 26 września 2013 r. do dnia 25 października 2013 r., 2) w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego stwierdził, że w niniejszej sprawie zawieszenie [...] R.G. w czynnościach służbowych, jak również zawieszenie mu w tym okresie części uposażenia, ma charakter obligatoryjny. Wskazał, że zaskarżony rozkaz personalny wymagał zmiany w części dotyczącej terminu zawieszenia wyżej wymienionego policjanta w czynnościach służbowych. Rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 6 września 2013 r. nr [...] o zawieszeniu [...] R.G. w czynnościach służbowych na okres od dnia 9 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r., któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, został doręczony wyżej wymienionemu policjantowi w dniu 25 września 2013 r. i z tym dniem wszedł do obrotu prawnego. Z tego względu uchylono zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalono nowy termin zawieszenia na okres od dnia 26 września 2013 r. do dnia 25 października 2013 r. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił rażące naruszenie przepisów oraz błąd w ustaleniach faktycznych, mający bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a w szczególności: 1) przyjęcie za podstawę rozkazu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, tj. że zarzucany mu czyn miał charakter umyślny, podczas gdy miał on ewidentnie charakter nieumyślny; 2) wprowadzanie rozkazu do obrotu prawnego przed jego faktycznym doręczeniem stronie; 3) nieuzasadnione przesunięcie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie terminu zawieszenia do dnia 25 października 2013 r., 4) przyjęcie za podstawę faktyczną twierdzenia, że zastosowanie środka zapobiegawczego podyktowane jest "dobrem służby". Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując treść art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego w przedmiocie zawieszenia R.G. w czynnościach służbowych wskazał, że zastosowanie tej instytucji jest obowiązkowe w przypadku wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Podał, że skarżący nie kwestionuje faktu, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], w ramach śledztwa prowadzonego w sprawie pod sygnaturą [...], przedstawił mu zarzut popełnienia czynu z art. 231 § 1 w zbiegu z art. 160 § 1 w zw. z art. 11 § 2 K.k. Uważa jednak, że popełniony czyn nie ma charakteru umyślnego. W związku z powyższym w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji uprawniająca organ do zawieszenia go w czynnościach służbowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że czyn zarzucany skarżącemu należy do kategorii przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego (z urzędu na wniosek oskarżyciela publicznego). Do znamion przestępstwa z art.160 § 1 K.k. należy skutek w postaci narażenia człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Jest to przestępstwo powszechne, umyślne, może zostać popełnione w obu postaciach zamiaru. Ściganie sprawców przestępstw typów umyślnych odbywa się w trybie publicznoskargowym z urzędu (por. Kodeks karny. Komentarz. Mozgawa Marek (red.), Budyn-Kulik Magdalena, Kozłowska-Kalisz Patrycja, Kulik Marek, Wydanie VI, Lex 2014 nr 367354). Z kolei art. 231 § 1 K.k. określa odpowiedzialność karną funkcjonariusza publicznego, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wystarczający był fakt wszczęcia przez prokuratora z urzędu przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a nie inne przesłanki i okoliczności podane przez organ, jak działania dla dobra służby, czy uzasadniona obawa o należyte wykonywanie obowiązków przez policjanta. Organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zawieszenia i ustalił nowy miesięczny termin zawieszenia od dnia 26 września 2013r. do dnia 25 października 2013r. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zawieszenia skarżącemu 50% ostatnio należnego uposażenia stanowił art. 124 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "zawiesza się" oznacza, że organ jest zobligowany do zawieszenia 50% ostatnio naliczanego uposażenia. Nie jest zatem uprawniony do miarkowania wysokości uposażenia podlegającego zawieszeniu. Odnosząc się do kwestii nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, że zasadność jego nadania została przez organ należycie uzasadniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że czyn, którego dopuścił się skarżący został przez niego popełniony umyślnie; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające kontrolę instancyjną. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do niekontrolowanego wystrzału z broni, a zatem czyn, który popełnił miał charakter nieumyślny. Ponadto w sprawie nie udowodniono, czy to on dokonał przeładowania broni, czy też uczyniła to inna osoba, a w takiej sytuacji powinno zachodzić domniemanie rozstrzygające wszelkie wątpliwości na jego korzyść. W ocenie skarżącego, w takiej sytuacji nie było możliwe zastosowanie wobec niego zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Autor skargi kasacyjnej argumentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, nie dość precyzyjne i klarowne. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący naruszenie tego przepisu upatruje w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39). Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego – art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że czyn, którego dopuścił się skarżący został przez niego popełniony umyślnie, przyjąć należy, iż jest on niezasadny. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W sprawie jest niesporne, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w dniu 3 września 2013 r. w ramach śledztwa prowadzonego w sprawie pod sygnaturą [...] przedstawił R.G. zarzut popełnienia czynu z art. 231 § 1 K.k. w zbiegu z art. 160 § 1 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k., czym wszczął przeciwko niemu postępowanie karne w sprawie o przestępstwo przekroczenia uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 K.k.) oraz o przestępstwo narażenia człowieka na niebezpieczeństwo utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu (art. 160 § 1 K.k.). Istota sporu sprowadza się do oceny, czy wszczęcie przeciwko wyżej wymienionemu policjantowi postępowania karnego nastąpiło w sprawie o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie, przedstawiony skarżącemu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w ramach śledztwa zarzut popełnienia w/w przestępstw w typie podstawowym oznaczał, że są one przestępstwami umyślnymi. Bez znaczenia jest okoliczność, że przestępstwa te występują również w typie kwalifikowanym (popełnione z winy nieumyślnej – art. 231 § 3 oraz art. 160 § 3 K.k.), gdyż taka forma ich popełnienia przedmiotowym zarzutem nie została objęta. Organy Policji formalnie były związane zarzutem przedstawionym skarżącemu, który wszczął przeciwko niemu postępowanie karne o przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i zasadnie podzielił stwierdzenie organu, który uznał, że przesłanki określone w tym przepisie obligujące organ do zastosowania tego przepisu i zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca zostały spełnione. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej o niewątpliwym braku umyślności czynu popełnionego przez skarżącego oraz o domniemaniu rozstrzygania wszelkich wątpliwości na jego korzyść nie mogły być w tej sprawie rozważane, gdyż dla zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji istotny jest wyłącznie fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Okoliczność, że sąd karny nie jest związany kwalifikacją prawną czynu przyjętą przez prokuratora i w trakcie postępowania, nie wykraczając poza granice oskarżenia, może ją zmienić, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organy Policji były związane formalną kwalifikacją prawną czynu przedstawioną przez prokuratora przy wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Ubocznie zauważyć należy, iż z załączonego przez skarżącego do sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1754/14 w przedmiocie zwolnienia R.G. ze służby w Policji wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt [...] wynika, że Sąd ten, umarzając warunkowo postępowanie przeciwko R.G. na okres 2 lat próby uznał, że w/w popełnił czyn określony w art. 231 § 1 K.k. w zbiegu z art. 160 § 1 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k., a więc przestępstwa w typie podstawowym (umyślne). Ponadto warunkowe umorzenie postępowania oznacza obalenie domniemania niewinności i ustalenie przez Sąd, że sprawca dopuścił się przestępstwa, którego popełnienie mu zarzucono. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od R.G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuacją materialną skarżącego, którą potwierdzają ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2014 r. o przyznaniu prawa pomocy w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.