II SA/Gl 279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] w J. własność J. S. jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] roku obecni skarżący Z. I. oraz W. I. – precyzując na żądanie organu – swoje stanowisko zawarte w skardze z dnia [...] roku – wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w J. z dnia [...] roku, którą to decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] własność J. S. jako bezprzedmiotowe. Twierdzili, że wydając decyzję z [...] roku organ pominął ich, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazali także, iż w [...] roku doszło do podziału działki "1" na działki "2" i "3". Na działce nr "1" (przed podziałem) znajduje się obiekt budowlany i według skarżących postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr "1" powinno być prowadzone w ramach postępowania naprawczego dotyczącego tego obiektu. Wskazano także na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, której skarżący upatrywali w braku decyzji o warunkach zabudowy dla utwardzenia działki nr "1", które to utwardzenie w istocie stanowiło budowę miejsc postojowych, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej zabetonowanej części obszaru oznaczonego użytkiem "Ls" na działce nr "1". Postanowieniem z dnia [...] roku PINB w J. wznowił postępowania administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] roku dotyczące legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] w J. własność J. S.. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że decyzji z dnia [...] roku nie otrzymali Z. I. oraz W. I., a wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożyli z zachowaniem terminu. Następnie PINB w J. decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 146 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa odmówił uchylenia decyzji PINB w J. z dnia [...] roku dotyczącej legalności utwardzenia działki nr "1" położonej przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu podano, że Z. I. i W. I. nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia działki nr "1" bowiem na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów ustalono, że nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu orzekającego – w toku dalszego postępowania wznowieniowego – mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się takiej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. I. i W. I.. W tym odwołaniu twierdzili, że PINB w J. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie wdrożone na ich wniosek z dnia [...] roku w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] w J. własność J. S. Organ nie uznał ich za stronę postępowania (w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia działki nr "1"). W dalszej części odwołania skarżący zawarli opis pisma z [...]roku, w tym przesłanek podanych w tym piśmie, a uzasadniających zdaniem odwołujących się wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku. Odwołujący się twierdzili, że powinni być stronami postępowania w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1", a organ odmówił im przymiotu strony powołując się na wyrys z mapy i wypis z ewidencji gruntów bez podania daty z której te dokumenty pochodzą, co w sprawie ma istotne znaczenie bowiem w [...] roku dokonano podziału działki "1" na działki "2" i "3". Twierdzili, że w postępowaniu w którym wydano decyzję z dnia [...] roku służył im przymiot strony z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo ich działek z działką nr "1", która dopiero w [...] roku uległa podziałowi na działki nr "2" i nr "3". Decyzja zatwierdzająca podział działki nr "1" zapadła już po dokonaniu utwardzenia działki nr "1". Odwołujący się powołali także postanowienie [...]WINB z dnia [...] roku, uzasadnienie decyzji [...]WINB z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku, z których w ich ocenie wynika przymiot strony w sprawie utwardzenia powierzchni działki nr "1". W ocenie odwołujących się postępowanie legalizacyjne w sprawie utwardzenia dawnej działki nr "1" należało przeprowadzić w ramach prowadzonego postępowania naprawczego wobec obiektu budowlanego znajdującego się na działce powstałej po podziale działki nr "1" (np. decyzją [...]WINB z [...] roku). Podkreślono także, że w postępowaniu naprawczym wobec obiektu budowlanego i w postępowaniu legalizacyjnym wobec wykonania miejsc postojowych (skarżący twierdzą, że utwardzenie działki nr "1" stanowi miejsca postojowe) organ nadzoru budowlanego ustala strony na podstawie art. 28 kpa, a nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołujący się twierdzili, że mają interes prawny w sprawie utwardzenia działki nr "1", jako właściciele sąsiedniej działki, bowiem działalność J. S. związana z prowadzeniem warsztatu samochodowego wraz z malowaniem i wykonywaniem napraw środków transportu dotyczy także utwardzonego terenu (miejsc postojowych) i negatywnie oddziaływuje na ich nieruchomości w zakresie emisji hałasu, pyłów, lotnych substancji, rozpuszczalników i lakierów. Obiekt warsztatowy w sprzyjających warunkach (klimatycznych) działa także na utwardzonym terenie (miejscach postojowych) i nie ogranicza się tylko do działek "2" i "3" powstałych (w [...] roku) po podziale działki "1". Po podziale działki "1" stan faktyczny w terenie nie uległ zmianie bowiem mimo "sztucznego" podziału działki "1" nie uległy zmianie odległości warsztatu i stanowiska napraw na utwardzonym terenie. Podsumowując odwołanie jego autorzy stwierdzili, że ich przymiot strony wynika z art. 140 kc. Jeszcze raz podkreślili, że postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" zostało zainicjowane ich pismem z dnia [...] roku, natomiast inwestorzy zgłosili zamiar utwardzenia tej działki w dniu [...] roku, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia. W konsekwencji inwestorzy dokonali zabetonowania 2100 m2 powierzchni działki "1", która ma służyć jako miejsce postojowe dla kilkudziesięciu samochodów osobowych i ciężarowych przeznaczonych do naprawy w warsztacie. Zdaniem odwołujących się miejsca postojowe na zabetonowanej powierzchni są integralną częścią funkcjonującego warsztatu samochodowego. Odwołujący się zakwestionowali także decyzję organu I instancji z uwagi na jej uzasadnienie, które nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 kpa, a sama ta decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku utrzymał – po rozpatrzeniu odwołania Z. I. i W. I. – zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr "4", której współwłaścicielami są odwołujący się nie sąsiaduje (obecnie) z działką nr "5" (powinno być "2") na której znajduje się utwardzenie terenu. Podkreślono, że organ orzeka w oparciu o stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie w chwili zaistnienia zdarzenia będącego przedmiotem postępowania. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy osoba legitymująca się przymiotem strony w chwili wykonywania robót budowlanych zostanie pozbawiona takiego przymiotu w toku postępowania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie albowiem w dacie wydania decyzji przez organ I instancji odwołujący się nie legitymowali się aktualnym interesem prawnym, podobnie jak w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że o ile w postępowaniu dotyczącym warsztatu skarżący mogą legitymować się przymiotem strony, to takiej legitymacji nie posiadają w postępowaniu dotyczącym utwardzenia terenu. Skoro w toku postępowania wznowieniowego ustalono, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony to nie mogli oni skutecznie powołać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa bowiem możliwość żądania wznowienia postępowania z innych przyczyn niż określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, posiada jedynie strona postępowania. Nie istniała zatem możliwość uchylenia we wznowionym postępowaniu, wszczętym na wniosek osób nie legitymujących się przymiotem strony, decyzji PINB w J. z dnia [...] roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. I. i W. I. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z powodu naruszeń prawa obszernie opisanych w odwołaniu, akcentując fakt, że przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia działki nr "1". Podkreślili też, że postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" zostało wszczęte na ich wniosek z dnia [...] roku i byli stronami tego postępowania z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo ich działek z działką nr "1". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie uchylenia (we wznowionym postępowaniu) decyzji PINB w J. z dnia [...] roku umarzającej postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] w J., stanowiącej własność J. S., jako bezprzedmiotową uznając, że Z. I. oraz W. I. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku. Organ odwoławczy nie złożył (mimo wezwania doręczonego w dniu [...] roku) akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] roku. W oparciu o dokumenty dostarczane przez skarżących Sąd ustalił, że decyzja z dnia [...] roku była trzecią decyzją w sprawie dotyczącej legalności utwardzenia działki nr "1" przy ul. [...] w J.. Wcześniejsze decyzje tego organu także umarzające postępowanie w sprawie legalności utwardzenia terenu działki nr "1" (w aktach ich brak) zostały uchylone decyzjami [...]WINB – odpowiednio w dniu [...] roku i [...] roku. Z odpisów tych decyzji, dostarczonych przez skarżących, wynika, że obecni skarżący pismem z dnia [...] roku zwrócili się do PINB w J. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy parkingu powyżej 10 stanowisk przez J. S. na działce nr "1" przy ul. [...] w J. (pismo z [...] roku znajduje się w aktach sprawy, a skarżący twierdzą, że właśnie ono rozpoczęło postępowanie w sprawie legalności zabetonowania działki nr "1"). Z decyzji z dnia [...] roku oraz decyzji z dnia [...] roku wynika, że Z. I. i W. I. byli stronami postępowania w sprawie legalności utwardzenia działki "1". Zdaniem Sądu – jeżeli skarżący byli stronami postępowania – w sprawie utwardzenia działki "1" przy ul. [...] w J. to stwierdzenie organu odwoławczego, że przymiot strony nie służył im w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku jest nieuprawnione. Decyzja ta bowiem została wydana w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia działki nr "1", w której uprzednio wydano decyzję z dnia [...] roku i z dnia [...] roku. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepisy kpa nie przewidują podstaw prawnych do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia jej tego statusu (w sprawie o czym świadczą decyzja z [...] i [...] roku skarżący posiadali status strony w sprawie legalności utwardzenia działki nr "1"). Stąd też nie przysługują środki prawne na "pismo informacyjne" o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu zatem decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez uznanie, że Z. I. i W. I. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku w art. 146 § 2 kpa. Odmowa uchylenie decyzji na podstawie art. 146 § 2 kpa może mieć miejsce jedynie w wypadku określonym w art. 151 § 2 i musi być poprzedzona postępowaniem w którym organ ustali, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wydanie więc decyzji na podstawie art. 146 § 2 kpa zakłada potwierdzenie istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu była objęta decyzja ostateczna, która odmawiała wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] roku. Powyżej Sąd przedstawił swoje stanowisko z którego wynika, że skarżący winni być stronami postępowania zakończonego tą decyzją. Natomiast poza granice kontrolowanej decyzji wypływa sam sposób przeprowadzenia postępowania związanego z utwardzeniem działki "1". Dopiero po ewentualnym wydaniu rozstrzygnięcia co do decyzji z dnia [...] roku Sąd dokonując kontroli tej decyzji będzie mógł zająć stanowisko co do samego sposobu, w tym objęcia robót utwardzeniowych, legalizacją zabudowy działki "2". Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu by organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w zakresie robót utwardzeniowych miał na uwadze własną decyzję, w szczególności z [...]roku. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w zw. z art. 135 i 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. sw