I OSK 2871/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i B. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 614/14 w sprawie ze skargi B. T. i B. T. na czynność Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. T. i B. T. na sprecyzowaną w sentencji czynność Burmistrza Miasta P. (określając ją jako pismo). W jego uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż wnioskiem z dnia 30 października 2013 r. B. T. wystąpiła do Burmistrza Miasta P. o zwrot kosztów dowozu do szkoły niepełnosprawnego ucznia – W. T. oraz jego rodzica. W dniu 10 grudnia 2013 r. (pismo nr [...]), organ odmówił podpisania umowy w tym przedmiocie. Następnie B. i B. T. pismem z dnia 10 lutego 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 14 lutego 2014 r.) zwrócili się o "wyjaśnienie powstałych niezgodności" i zarazem ponownie złożyli wniosek o zwrot kosztów dojazdu do szkoły ich syna i jego opiekuna. W odpowiedzi na wskazane pismo Burmistrz Miasta P. poinformował strony pismem z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], iż jego stanowisko w tej sprawie nie uległo zmianie. W dalszej kolejności, pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 kwietnia 2014 r., B. i B. T. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz Miasta P. pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r., doręczonym stronom w dniu 30 kwietnia 2014 r., ponownie oświadczył, że wniosek o zwrot kosztów dowozu do szkoły W. T. nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. W dniu 29 maja 2014 r. B. T. i B. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na pismo Burmistrza Miasta P. z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podpisania umowy o zwrocie kosztów dowozu dziecka do szkoły. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., gdyż uznał, że jest ona niedopuszczalna, bo zaskarża pismo, zatem nie podlega jego kognicji. Powołał się na aktualnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, mająca oparcie w przepisie art. 17 ustawy o systemie oświaty, nie stanowi materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym, jak wynika z treści art. 3 § 2 P.p.s.a., zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądu administracyjnego, bo stanowi odpowiedź organu mającą wyłącznie charakter informacyjny, nie prowadzi do zakończenia postępowania i nie rozstrzyga o jego istocie. Stanowi potwierdzenie stanowiska organu administracji, które już wcześniej zostało przedstawione w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...]. Czynność tego rodzaju podlega kognicji sądu administracyjnego, wszakże pod warunkiem, że w terminie 14 dni skarżący wezwaliby organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie wnieśliby skargę. Tego jednak nie uczynili. W skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na czynność organu w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu do szkoły syna skarżących W. T., będącą czynnością z zakresu administracji publicznej, z powołaniem się na brak zachowania terminu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz uznanie, że organ podjął ostateczną czynność w dniu 10 grudnia 2013 r., zawiadamiając skarżących pismem pochodzącym z tego dnia, oraz przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy począwszy od tej daty biegł termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a po tej czynności organ nie prowadził już postępowania, 2) art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że zaskarżona czynność organu podjęta dopiero po pełnym przeprowadzeniu postępowania w dniu 31 marca 2014 r. nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu, a odpowiedź organu z tego dnia ma charakter wyłącznie informacyjny oraz nie prowadzi do zakończenia postępowania i nie rozstrzyga co do jego istoty, a poprzez to uznanie za taką czynność pisma z dnia 10 grudnia 2013 r. – która czynnością taką nie była. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylnie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika skarżących Sąd pierwszej instancji uznając dzień 10 grudnia 2013 r. za datę wyrażenia ostatecznego stanowiska organu i ustalając ten dzień jako początkowy dzień biegu terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, błędnie zważył, że postępowanie organu w sprawie zakończyło się definitywnie w tymże dniu. Sąd pominął wszak fakt, że po tej dacie prowadzone były dalsze czynności wyjaśniające przez organ i w tym czasie skarżący mogli oczekiwać zmiany stanowiska organu wskutek skorzystania przez ten organ z możliwości samokontroli i wobec kontynuowania działań służących wyjaśnieniu sprawy co do istoty. W piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ zapewniał, że "wystąpił o dodatkowe wyjaśnienia", po uzyskaniu których strona otrzyma stosowną odpowiedź. Skoro zatem po dniu 10 grudnia 2013 r. organ nadal prowadził postępowanie, o czym zawiadomił skarżących pismem z dnia 11 marca 2014 r., a skarżący otrzymywali w tym czasie pisma mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, zaś dopiero w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. organ poinformował skarżących o zakończeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i podtrzymaniu swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie, o czym wcześniej stron nie informował, to skarżący w ocenie autora skargi kasacyjnej, postąpili prawidłowo kierując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie liczonym od dnia 31 marca 2014 r. Skarga winna przeto zostać rozpoznana merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom, niemniej jednak badając podniesione na uzasadnienie przytoczonej podstawy zarzuty (p. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż są one trafne. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy materii z zakresu administracji publicznej. Zatem podjęty na skutek – wyznaczającego granice i tryb rozpoznania sprawy - podania z dnia 30 października 2013 r. akt odzwierciedla dokonanie czynności należącej do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przeto podlega orzecznictwu sądów administracyjnych. W przekonaniu Sądu meriti jednak zaskarżony akt jest tylko pismem informacyjnym, niepodlegającym kognicji sądów administracyjnych, bo czynności o takich cechach dokonano w dniu 10 grudnia 2013 r., przy czym jej nie zaskarżono. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zważywszy na przebieg postępowania oraz treść pism organu i stron, nie jest uprawnioną konkluzja, że czynnością kończącą i załatwiającą przedmiotowe żądanie jest czynność z dnia 10 grudnia 2013 r. Po zawartej w piśmie z tej daty odmowie podpisania umowy o zwrocie kosztów dowozu dziecka do szkoły, Prezydent P. w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. poinformował stronę, że zostały podjęte działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z niespójnością informacji, które ta otrzymała od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w D. G., a informacjami uzyskanymi od Prezydenta Miasta P. Nadto, że wystąpił o dodatkowe wyjaśnienia, po uzyskaniu których przekaże stosowną odpowiedź. Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 11 marca 2014 r. organ ten zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia do Prezydenta Miasta D. G. oraz Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w Z. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent P., pismem z dnia 31 marca 2014 r. poinformował skarżącą kasacyjnie, iż jego stanowisko dotyczące odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły nie uległo zmianie. W tym samym piśmie wskazał, iż strona może zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie w Urzędzie Miasta P. W tej sytuacji uznać należy, że postępowanie administracyjne zakończyło się wraz z wydaniem przez organ pisma z dnia 31 marca 2014 r., a nie pisma z dnia 10 grudnia 2013 r., skoro jeszcze po tej dacie prowadził on postępowanie wyjaśniające w sprawie i gromadził materiał dowodowy, o dostępie do którego skarżąca kasacyjnie została poinformowana dopiero w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. O tym, że nie traktował go jako czynności kończącej postępowanie, świadczy też fakt, iż nie zamieścił w nim pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. W sprawie istotną jest zatem okoliczność, czy skarżący składając pismo z dnia 7 kwietnia 2014 r. do Burmistrza Miasta P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dokonali tej czynności w terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji termin dla wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia skarżącej pisma z dnia 31 marca 2014r., czyli od dnia 3 kwietnia 2014 r. Uznać tym samym należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostały wniesione z zachowaniem ustawowych terminów, a co za tym idzie wniesiona skarga powinna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez ten Sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ o zwrocie kosztów, stosownie do przepisu art. 209 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez stronę skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji.