I OSK 3075/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 86/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 86/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102 poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie Miasta T., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości 10.154,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej przy ul. N. na skutek jej podziału, oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], a po podziale jako działki nr: [...]. Do uiszczenia ustalonej opłaty zobowiązał A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że na wniosek A. K., właścicielki nieruchomości, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził jej podział. W dniu 27 lutego 2013 r. sporządzony został operat szacunkowy, określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału, uzupełniony aneksem z dnia 8 marca 2013 r. Wartość rynkowa nieruchomości została przez rzeczoznawcę określona podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym wyceniana nieruchomość położona jest w południowo-zachodniej, peryferyjnej części miasta T. Odległość nieruchomości od centrum miasta wynosi około 4 km. Dojazd do nieruchomości jest możliwy drogą asfaltową - ul. N. oraz drogą gruntową poprzez działkę [...]. Sąsiedztwo nieruchomości stanowi luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana wzdłuż ul. N. oraz tereny niezabudowane użytkowane rolniczo. Ulica N. stanowi jedno z połączeń miasta T. z Zalewem S. i jako droga powiatowa w okresie letnim jest obciążona znacznym ruchem turystycznym. Działka nr [...] przed podziałem miała kształt prostokąta, krótszym bokiem przylegała do ul. N. Posiadała możliwość podłączenia wody z wodociągu miejskiego i energii elektrycznej. Po podziale nieruchomość stanowi cztery działki. Dwie z nich o nr [...] mają kształt czworokąta, a krótszym bokiem przylegają do działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do ul. N. Pozostałe działki nr [...] także mają kształt czworokąta, a krótszymi bokami przylegają do ul. N. Nowopowstałe działki mają bardzo dobrą możliwość zagospodarowania z możliwością podłączenia do sieci wodociągowej i energii elektrycznej z ul. N. (do działek nr [...] odległość ok. 80 m). W wyniku podziału nowopowstałe działki uzyskały powierzchnie atrakcyjne dla potencjalnych nabywców gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zgodnie z operatem wartość działki nr [...] wynosiła przed podziałem 172.920 zł, natomiast wartość działek powstałych po jej podziale wynosi 206.769 zł. Różnica wartości to 33.849 zł. Zgodnie z w/w uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2007 r. stawka opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości po i przed podziałem. W konsekwencji ustalono przedmiotową opłatę w kwocie 10.154 zł. Kolegium uznało, że wskazany operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera on uchybień, które powodowałyby jego niezgodność z prawem, zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Powyższą decyzję A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącej, organy bezkrytyczne przyjęły, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Kolegium nie odniosło się do faktu, iż podzielone grunty mają charakter rolny. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie rzeczoznawcy, iż działki powstałe w wyniku podziału posiadają dostęp do asfaltowej drogi publicznej, gdyż tylko dwie z nich mają dostęp do drogi asfaltowej, pozostałe dwie mają dostęp tylko do drogi gruntowej. Nadto, wycena winna być dokonana na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, podczas gdy w niniejszej sprawie nieruchomość została wyceniona na dzień 8 marca 2013 r. a decyzję wydano [...] lipca 2013 r. Dodała, że jej zdaniem wzięto pod uwagę zbyt małą ilość transakcji. Nie uwzględniono niekorzystnego działania Zalewu S., znajdującego się w odległości 1 km. Działki przyjęte do porównania z ul. W. i T. oraz ul. D. położone są w centrum miasta i są skanalizowane. Natomiast co do ul. N. nie podjęto żadnych działań odnoście jej skanalizowania. Poza tym działki z ul W. i T. są położone w dzielnicy z bardzo dobrą infrastrukturą, a działki przy ul. D. to praktycznie centrum miasta. Ulicę N. od starej części T. dzieli pas lasu ok 3,5 km i nieoświetlona droga prowadząca przez las. Znajduje się tu tylko sklep spożywczy, nie ma przedszkola ani szkoły, kursuje tylko jedna linia MZK. Dobór działek do porównania i wyliczenia opłaty adiacenckiej jest więc nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. WSA zgodził się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wybór tej metody oraz sposób wyceny pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca przedstawił szczegółowo stan nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości, dla potrzeb niniejszej wyceny, określił według stanu nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i według stanu nieruchomości po podziale - na dzień w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Dalej w operacie rzeczoznawca wyjaśnił, zastosowane metody i techniki wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości. Przyjęte transakcje z okresu maj 2011 – wrzesień 2012 ocenił w aspekcie zmian cen wskutek upływu czasu, stwierdzając brak zależności przyjętych cen transakcyjnych od upływu czasu (k. 10 aneksu do operatu). Natomiast przyjęte do wyceny nieruchomości podobne, ze względu na swe różnice w stosunku do nieruchomości wycenianej zostały skorygowane za pomocą cech rynkowych wpływających na wysokość cen na rynku wraz z oceną poszczególnych cech na ceny transakcyjne. Tak więc ceny nieruchomości porównawczych przy ul. D., przyjęte do wyceny nieruchomości po podziale, położonych w strefie blisko centrum zostały skorygowane przyjętą cechą "lokalizacja i otoczenie", której nadano wagę 30% i oceniono nieruchomości porównawcze jako dobrze ulokowane, natomiast nieruchomość wycenianą jak słabo położoną, nadając tej ocenie konkretne dane liczbowe mające przełożenie na wyliczenie ceny. Oceniono więc należycie lokalizacje wycenianej nieruchomości i jej otoczenie, a więc również niewielką odległość od Zalewu S. Przy czym do analizy przyjęto, spośród grupy reprezentatywnej trzy nieruchomości, które były najbardziej podobne pod względem atrybutów do przedmiotu wyceny. Zdaniem sądu, tak sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania go również w zakresie doboru działek do porównania. Sąd podzielił pogląd organu, że operat ów jest zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu. W operacie tym rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarł opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. Prawidłowo biegły opisał i przyjął na podstawie mapy oraz oględzin, że po podziale dwie działki ([...]) mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. N.), natomiast pozostałe dwie ([...]) przez drogę dojazdową stanowiącą działkę [...] (k.8 operatu). Prawdą jest więc stwierdzenie rzeczoznawcy na k. 2 operatu, że działki posiadają dostęp do asfaltowej drogi publicznej. Rzeczoznawca wskazując podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, organy prawidłowo wyliczyły opłatę adiacencką na podstawie trafnie ocenionego operatu szacunkowego, w którym biegła ustaliła, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 172.920 zł, zaś po podziale 206.769 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości był zatem równy kwocie 33.849 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę opłaty równą 10.154, 70 zł. Z tych względów WSA w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K., reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania adwokackiego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niedostrzeżeniu, iż "organy administracyjne naruszyły normy art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przyjmując operat szacunkowy niezgodny z art. 98a ust. 1 u.g.n. wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej wskutek wyceny przez rzeczoznawcę poszczególnych działek a nie całości nieruchomości". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy pominęły istotny fakt w postaci przyjęcia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, w którym rzeczoznawca majątkowy porównując wzrost wartości nieruchomości po podziale wycenił poszczególne działki a nie całość nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 nie pozostawia biegłemu pełnej swobody co do sposobu wyceny dokonywanej dla potrzeb ustalania opłaty adiacenckiej. Wycenie podlega nie działka czy działki, ale nieruchomości jako całość. Zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy przyjął zbyt małą ilość transakcji do porównania jak też nie uwzględnił faktu, że dwie wydzielone działki ([...]) nie mają dostępu do drogi publicznej tylko do gruntowej drogi dojazdowej w związku z czym wycena przez biegłą tych działek tylko w granicach 4000 zł niżej niż działek mających dostęp do drogi asfaltowej jest całkowicie błędna. Dla wartości nieruchomości istotne znaczenie mają działki przylegające do drogi asfaltowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. powiązany z art. 98a ust. 1 u.g.n. Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zmierza do wykazania, że Sąd I instancji, a wcześniej organy administracji błędnie oceniły zasadniczy w tej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość tego operatu wskazując, że dokonana ocena wartości nieruchomości była wadliwa, albowiem obejmowała wycenę poszczególnych działek (po podziale), a nie całej nieruchomości. Należy podkreślić, że sporządzony w tej sprawie operat odnosił się do całej nieruchomości (zarówno przed jak i po podziale), zaś strona w istocie kwestionuje zastosowaną przez biegłego technikę wyceny polegającą na uwzględnieniu sumy wartości działek powstałych po podziale jako wartości rynkowej nieruchomości po podziale. Kwestionowanie operatu szacunkowego z punktu widzenia zastosowanych przez biegłego metod i technik wyceny nieruchomości wymaga jednak wykazania, iż zastosowany sposób wyceny nie odpowiada ustawowym wymogom. W tym zakresie nie jest wystarczające powoływanie się na naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. Wskazany przez stronę art. 98a ust. 1 u.g.n. określa zasady ustalania opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Z przepisu tego wynika, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej ma kwestia określenia wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu. Porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Podstawą określenia przez organ kwoty, o jaką wzrosła wartość podzielonej nieruchomości, jest opinia biegłego rzeczoznawcy. Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej regulują zaś przepisy Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z punktu widzenia argumentacji skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie dla zakwestionowania przyjętego w operacie szacunkowym sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale miały więc przepisy wskazujące możliwe do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metody oraz techniki szacowania (art. 151-155 u.s.g.). Chcąc podważyć dokonaną przez organy administracji ocenę tego dowodu w powyższym zakresie, strona winna podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów K.p.a. powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości. Samo powołanie art. 98a ust. 1 u.g.n. bez odwołania się do właściwych przepisów Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie jest wystarczające do zakwestionowania prawidłowości zastosowanej przez biegłego techniki wyceny nieruchomości po podziale. Poprzez tak postawiony zarzut nie można więc skutecznie negować stanowiska Sądu I instancji aprobującego ocenę spornego operatu dokonaną przez orzekające w sprawie organy. Ze względu na brzmienie art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyklucza to możliwość dokonania kontroli zaskarżonego wyroku pod tym kątem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.