II OZ 1046/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Spółki jawnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 548/14 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] marca 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Kożuchowa z [...] października 2013 r. znak [...] w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 11 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił spółce jawnej A. w K. (dalej jako "skarżąca spółka") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Kożuchowa z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2013 r. Burmistrz Kożuchowa ustalił na wniosek M. i K.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca spółka. Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że spółka nie wykazała, że posiada interes prawny do działania w tej sprawie na prawach strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła skarżąca spółka. W treści skargi spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Kożuchowa z [...] października 2013 r. z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem spółki, brak wstrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje, że w przypadku jej uchylenia dojdzie do wyrządzenia znaczącej szkody dla inwestora i nieodwracalnych skutków dla każdej ze stron. Oddalając wniosek Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Zaskarżona decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze. Decyzja ta z uwagi na swój zakres i formalny charakter nie powoduje bezpośrednich skutków i dotyczy tylko kwestii procesowej. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw, jak również nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja tego rodzaju nie podlega zatem wykonaniu. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że również decyzja ustalająca warunki zabudowy nie powoduje bezpośrednich skutków. Jest bowiem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegające na uznaniu, że rozpoznanie wniosku ogranicza się jedynie do zbadania argumentów podniesionych we wniosku, podczas gdy Sąd powinien brać pod uwagę z urzędu wszystkie okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji. Po drugie, art. 61 p.p.s.a. przez zawężenie jego zastosowania i przyjęcie ścisłego rozumienia pojęcia "wykonania". Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Po pierwsze, w niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze umarzającej postępowanie odwoławcze, jak również decyzji Burmistrza Kożuchowa ustalającej warunki zabudowy. Niewątpliwie przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania może być akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Kożuchowa z [...] października 2013 r. ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji ustalającego warunki zabudowy, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania podmiotu wnoszącego odwołanie. Przede wszystkim kwestia ustalenia warunków zabudowy oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych podmiotowych przeszkód do rozpoznania odwołania, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności tego środka zaskarżenia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Kożuchowa z [...] października nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Po drugie, w ocenie Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej o wstrzymaniu wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc okoliczność, że skarżąca spółka nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku "poszukiwania" w aktach sprawy przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Obowiązki w tym zakresie obciążają wnioskodawcę. Stąd też uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. W treści skargi skarżąca spółka sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem spółki, brak wstrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje, że w przypadku jej uchylenia dojdzie do wyrządzenia znaczącej szkody dla inwestora i nieodwracalnych skutków dla każdej ze stron. Są to więc okoliczności bardzo ogólne i lakoniczne. Spółka nie uprawdopodobniła, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, a więc wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela sposób rozstrzygnięcia wniosku przez Sąd I instancji, choć z przedstawionymi wyżej uwagami odnośnie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.