I OSK 795/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 919/14 w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przyznanie oddzielnego lokalu socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zarząd Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na realizację wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy - Woli w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt [...] orzekającego eksmisję [...] z lokalu nr [...] przy ul. S. poprzez przyznanie trzech lokali socjalnych. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz § 28 ust. 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. W uzasadnieniu uchwały zaznaczył, że A.B., A.B. i K.B. wystąpiły o najem trzech lokali socjalnych w wyniku realizacji ww. wyroku. Sprawa została zaopiniowana negatywnie przez Komisję Mieszkaniową z uwagi na fakt, że Sąd w wyroku przyznał uprawnienie do jednego lokalu socjalnego oraz wysokie zadłużenie czynszowe przekraczające kwotę [...] zł. W dniu 12 lutego 2014 r. skarżąca złożyła odwołanie, które zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym zwróciła się z prośbą o ponowne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego najmu oddzielnego lokalu socjalnego w wyniku realizacji wyroku. Pismem z dnia 17 marca 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej i poinformował, że nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, K.B. pismem z 22 kwietnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...], w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyrokiem Sąd Rejonowy dla Warszawy - Woli w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt [...] orzekł wobec niej, sióstr i jej mamy eksmisję. Dodała, że jedynie wobec niej i jej sióstr orzekł o prawie do lokalu socjalnego. Ponadto zaznaczyła, że Wydział Zasobów Lokalowych zrealizował ten wyrok w ten sposób, że przekwalifikował obecnie zajmowane mieszkanie na socjalne. W konsekwencji mimo wyroku eksmisyjnego nic się nie zmieniło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 919/14 odrzucił skargę. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA, WSA wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli nie daje podstaw do wydawania decyzji administracyjnych. Kwestia zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Sąd przypomniał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA uznał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym (pierwszym) etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania, tj. udzielanie pomocy mieszkaniowej. Etap ten (drugi) związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie ze skargi K.B., jej uprawnienie do lokalu socjalnego nie znajdowało uzasadnienia w akcie administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, lecz z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt [...]. O charakterze prawnym czynności podejmowanych w wyniku realizacji wyroku w sposób wyraźny stanowi przepis art. 14 ust. 6 ustawy, z którego wynika, że orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wskazał WSA, skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącej na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego, lecz uchwała kierująca skarżącą do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Oznaczało to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła K.B.. Zarzuciła w niej naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że sprawa objęta skargą jest skargą na uchwałę kierującą skarżącą do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (cywilną), podczas gdy zaskarżona uchwała w sposób władczy odmawia realizacji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli w Warszawie, co powinno zostać zakwalifikowane jako sprawa z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji miało dojść do niezasadnego zastosowania wskazanego przepisu i odrzuceniu skargi jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i odrzuceniu skargi, gdy objęta nią uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa radcowego, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej postawiono wyraźnie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przywołanego przepisu, gdyż Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z uwagi na własną niewłaściwość, nie zaś z uwagi na wniesienie jej z upływem terminu. A zatem wskazany zarzut jest w sposób oczywisty bezzasadny. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować tego przepisu, gdy przyjął, że sprawa nie należała do jego właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.) ma gwarantować odpowiedni poziom skargi kasacyjnej. W niniejszej zaś sprawie występuje rozdźwięk między zarzutami skargi wskazanymi w petitum a jej uzasadnieniem, które wydaje się kontestować nieuznanie się przez Sąd pierwszej instancji za właściwy w sprawie. Nie jest jednak w tym kontekście rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika w określaniu zarzutów skargi kasacyjnej, zważywszy zwłaszcza, że wskazanie przez niego art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uznane jedynie za omyłkę, gdyż występuje zarówno w petitum skargi kasacyjnej (k. 58 akt sądowych), jak w jej uzasadnieniu (k. 59 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał zatem związany granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zaznaczyć, że podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż sprawa wykonania wyroku sądu powszechnego dotyczącego przyznania prawa do lokalu socjalnego, nawet wiążąca się z uchwałą organu administracji, pozostaje sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia. Godzi się przy tym dodać, że odrzucenie skargi nie oznacza zamknięcia skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu, gdyż w sprawie będzie właściwy sąd powszechny, stosownie do art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie kosztów stwierdzić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu w ramach przyznania prawa pomocy należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.