I OSK 3077/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 488/14 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E.N. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 488/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E.N., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Z. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. gmina O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,0495 ha. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, bowiem skarżąca jest nadal właścicielem spornej działki – jej własność nie przeszła na rzecz gminy. Podczas gdy odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. przysługuje jedynie w przypadku odjęcia prawa własności lub użytkowania wieczystego czy innego prawa rzeczowego do gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.N., podnosząc że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi samodzielną przesłankę i podstawę do ustalenia odszkodowania w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, nie jest zaś konieczne badanie czy własność działki przeszła na rzecz gminy. Ponadto skarżąca wskazała, że według księgi wieczystej jest właścicielką nieruchomości, jednak faktycznym posiadaczem działki użytkowanej jako droga jest gmina. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr 1, powstała z podziału działki nr 2. Podział ten uwidoczniony został na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie został jednak zatwierdzony decyzją administracyjną, więc w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną w art. 98 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), gdyż Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, co mieści się w pojęciu wywłaszczenia nieruchomości. Co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, bowiem podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielona została sporna działka, nie spowodował odebrania skarżącej prawa własności gruntu. Przedmiotowy podział został ujawniony w księdze wieczystej, w której jako właściciel działki nadal wpisana jest skarżąca, co jest bezsporne. Organ wskazał także, że w wyniku czynności cywilnoprawnej, działka obciążona jest prawem rzeczowym (służebność przesyłu ustanowiona aktem notarialnym na rzecz gestora sieci gazowej za wynagrodzeniem) ustanowionym przez skarżącą, co ma potwierdzać, że nie została pozbawiona własności spornej działki oraz korzysta z uprawnień przysługujących jej z tytułu posiadania tego prawa, gdyż nadal rozporządza rzeczą i czerpie z niej dochody. Zdaniem Wojewody bez wpływu na niniejszą sprawę pozostaje okoliczność, że nieruchomością faktycznie włada gmina. Bowiem odszkodowanie, o jakim mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie jest związane z faktycznym władztwem nieruchomością, a ewentualne roszczenia z tym związane mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję E.N. zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie tego przepisu. Skarżąca wyjaśniła, że z podziału działki nr 2 powstały działka nr 3 wykorzystywana na cele rekreacyjne oraz działka nr 1 stanowiąca odcinek drogi gminnej. Działka nr 1 jest trwale wygrodzona od działki rekreacyjnej na całej szerokości. Wskazała, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka stanowi drogę gminną, użytkowaną przez gminę, co nie jest sporne w sprawie, i ma swoje potwierdzenie także w treści uchwały Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy O. (poz. 53 załącznika do uchwały). Skarżąca podkreśliła, że nie może korzystać ze swojej nieruchomości jak właściciel, może jednie przez nią dojeżdżać do działki rekreacyjnej, tak jak wszyscy inni użytkownicy drogi publicznej. Zaznaczyła, że to gmina włada sporną działką, bowiem bez zgody właścicielki urządziła na niej fragment drogi gminnej o powierzchni ok. 30m x 15m, co dowodzi, iż skarżąca została pozbawiona praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazuje wypłacenie odszkodowania, jeżeli nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że pojęcie "pozbawienie prawa do nieruchomości" nie może być utożsamiane wyłącznie z utratą tytułu prawnego przez dotychczasowego właściciela i jego przejściem na rzecz innego podmiotu w związku z realizacją celu publicznego. Wykładnia przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995r., nr 36, poz. 175/1 z późn. zm.) dokonana w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) wskazuje, iż pozbawienie prawa do nieruchomości następuje także jako skutek ingerencji ze strony władzy publicznej w swobodne korzystanie przez właściciela z przysługującego mu prawa własności, chociażby w następstwie odjęcia wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania przedmiotu własności, przy jednoczesnym, formalnym zachowaniu dotychczasowego tytułu prawnego do nieruchomości. Sąd zaznaczył, że działania władzy publicznej polegające na pozbawieniu posiadania i korzystania z nieruchomości, które w praktyce znacząco ograniczają możliwość efektywnego czerpania przez właściciela korzyści z przysługującego mu prawa, powodują naruszenie prawa do poszanowania własności. Sąd wskazał także, że na gruncie powołanej wyżej umowy międzynarodowej, pojęcie "pozbawienie własności", nie może pozostawać bez wpływu na treść znaczeniową użytego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. pojęcia "pozbawienie prawa do nieruchomości". W ocenie Sądu konieczne jest objęcie dyspozycją tegoż przepisu także tych stanów faktycznych, w których następuje, wskutek działania władzy realizującej cele publiczne, praktyczne odjęcie właścicielowi władztwa nad jego nieruchomością, nawet przy formalnym pozostawieniu tytułu prawnego. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy praktycznie pozbawiono skarżącą możliwości wyłącznego korzystania z działki gruntu, do której ma tytuł własności, bowiem na tej działce władze, realizując cel publiczny, urządziły ogólnodostępną drogę. Wskazał, że zarówno w treści prowadzonych urządzeń ewidencyjnych, jak i podejmowanych uchwał, sporna działka traktowana jest jako część drogi gminnej, a więc drogi publicznej i organy gminy uznają siebie za użytkownika tej działki. Jednoznacznie, w ocenie Sądu, brak jest możliwości legalnego czerpania przez skarżącą pełni korzyści z przysługującej jej prawa do działki i faktyczny brak możliwości rozporządzania tym prawem jako całością, co stanowi o pozbawieniu skarżącej jej własności. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi, że w sprawie do załatwienia wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania za działkę przejętą i wykorzystywaną pod drogę zastosowanie ma art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd wyjaśnił także, że ustanowienie przez skarżącą na przedmiotowej działce służebności przesyłu gazu, faktycznie stanowiło skorzystanie przez nią z prawa własności, jednak takie jednorazowe działanie nie możne zostać uznane za powodujące odzyskanie lub chociażby zamierzenie odzyskania pełni władztwa nad całą działką. Ustanowienie służebności było raczej, zdaniem Sądu, sposobnością do przyjęcia przez skarżącą oferowanego wynagrodzenia, niż manifestacją prawa do rzeczy czy też działaniem zmierzającym do odzyskania władztwa nad przedmiotową działką. Ponadto okoliczność ustanowienia służebności nie podważa generalnego braku swobody w korzystaniu przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności, chociażby poprzez brak wyłącznego posiadania i użytkowania przedmiotu własności. Co do drugiej przesłanki umożliwiającej zastosowanie normy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., którą jest istnienie w obowiązującym porządku prawnym przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania w związku z pozbawieniem prawa do nieruchomości, Sąd opowiedział się za stanowiskiem upatrującym takiej podstawy w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi dostateczną podstawę na gruncie prawa administracyjnego, do załatwienia wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania za działkę przejętą i wykorzystywaną pod drogę Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy skarga winna być oddalona. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że wystarczającą podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie przedmiotowego przepisu jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że warunkiem zastosowania instytucji o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Zaznaczono także, ze przepis ten ma charakter procesowy, nie materialnoprawny, i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że nieruchomością faktycznie włada Gmina O., bowiem odszkodowanie określone w art. 129 ust. 5 u.g.n. nie jest związane z faktycznym władztwem nad nieruchomością. Ponadto stan faktyczny w niniejszej sprawie jest inny niż stan faktyczny w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazano, że przepisy art. 1 Protokołu Nr 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzasadniają orzekanie o odszkodowaniu, ale w sytuacji, gdy została wydana decyzja administracyjna o podziale nieruchomości, a "niechęć" organów do orzekania o odszkodowaniu wynika z innych przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono m.in. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 152 i art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Zarzut ten nie jest zrozumiały. Przede wszystkim wskazane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi, zatem bez ich powiązania z naruszeniem innych przepisów, zarzut ten nie może być skuteczny. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano, które okoliczności zostały ustalone przez Sąd nieprawidłowo. Taką wadliwością nie jest zastosowanie przez Sąd wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), który nie odpowiadał stanowi faktycznemu ustalonemu w niniejszej sprawie. W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, który może stanowić podstawę do rozważań dotyczących drugiego z postawionych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że wystarczającą podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie tego przepisu, jest art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zatem co do zasady warunkiem zastosowania instytucji odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności za które należy się odszkodowanie. Przyjmuje się, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, nie jest on bowiem samoistna podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej, w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od u.g.n. aktów prawnych jest przejęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. konieczne jest ustalenie przepisu, który przewiduje ustalenie odszkodowania w okolicznościach zachodzących w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Nie neguje także co do zasady prawidłowości orzeczeń przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić jednak trzeba, że sprawa Bugajny i inni dotyczyła nieruchomości, dla których w dacie dokonywania na wniosek właściciela podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również urządzone zostały na terenach wydzielonych pod drogi ulice, stanowiące ogólnodostępne drogi na terenie wybudowanego osiedla domów jednorodzinnych. W sprawie tej zastała wydana decyzja dotycząca podziału nieruchomości, a organy administracji odmawiały wypłaty odszkodowania z tego tytułu. Ponadto właściciele nieruchomości przeznaczonej pod drogi, żądali przejęcia tych nieruchomości za odszkodowaniem. Także inne orzeczenia przytoczone przez Sąd pierwszej instancji, dotyczyły sytuacji mających miejsce w sprawie Bugajny i inni, bądź takich, w których doszło do przejęcia nieruchomości przez gminę na skutek wydania decyzji, a organy administracji nie orzekły o odszkodowaniu. Tymczasem E.N. wystąpiła jedynie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę (dz. nr 1 o powierzchni 495 m²) powstałą z podziału działki nr 2. Podział ten uwidoczniony został na mapie dla celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podział ten nie był rezultatem wydania decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Niekwestionowane jest w niniejszej sprawie, że skarżąca nadal jest właścicielką przedmiotowej działki, a nawet ustanowiła na niej ograniczone prawo rzeczowe za wynagrodzeniem. Potwierdza to wpis w księdze wieczystej. Ze stanowiska skarżącej nie wynika, aby żądała przejęcia nieruchomości za odszkodowaniem. Zatem okoliczności w niniejszej sprawie są odmienne od mających miejsce w sprawach, na które powołał się Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji stanowisko w nich zajęte, nie może przesądzać o słuszności wniosku o odszkodowanie w niniejszej sprawie. Jak już wskazano przesłanką umożliwiającą zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest istnienie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, opartego na powołanym przez ten Sąd orzecznictwie, że w niniejszej sprawie jest nim art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Pogląd Sądu pierwszej instancji jest zbyt daleko idący, w sposób nieuprawniony rozszerza dotychczasową praktykę orzeczniczą na stany faktyczne, w których nie wydano decyzji podziałowej a dotychczasowy właściciel otrzymałby odszkodowanie za nieruchomość, pozostając jej właścicielem nadal korzystającym, choć w sposób ograniczony, z tej nieruchomości. Co prawda stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak nie sposób przyjąć, że na organach administracji orzekających w niniejszej sprawie w przedmiocie odszkodowania, spoczywa obowiązek zastosowania wprost art. 21 Konstytucji. Przepisy Konstytucji, to normy generalne, zasady ustroju, państwa, zaś z art. 21 Konstytucji wynika zasada, że ochrona własności jest konstytucyjną powinnością państwa. W tych okolicznościach niniejszej sprawy, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że odszkodowanie, o którym mowa w art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest oparte na odjęciu własności, a nie na ograniczeniu faktycznego władztwa na nieruchomości. Uregulowanie to może stanowić podstawę orzekania o odszkodowaniu ale w sytuacji, gdy została wydana decyzja administracyjna o podziale nieruchomości a organ administracji uchyla się od obowiązku ustalenia odszkodowania z odmiennych niż w niniejszej sprawie powodów, np. gmina nie ujawniła swojego prawa w księdze wieczystej, wydzielana działka nie stanowi drogi publicznej itp. W tych okolicznościach, w niniejszej sprawie do żądania skarżącej nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślić należy, że zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, dotyczy dochodzenia odszkodowania na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Dlatego należy ponownie wskazać, że w sprawie bezsporne jest, iż dz. nr 1 jest drogą publiczną, zatem jest ogólnodostępna, co znacznie ogranicza prawa właścicielki. Taka sytuacja może prowadzić do uznania, że doszło, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, do wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca nie jest jednak pozbawiona przewidzianej w tych regulacjach ochrony prawa własności, bowiem przysługuje jej droga sądowa dochodzenia swoich praw przed sądem cywilnym. Jak to trafnie podnosiły organy administracji, co do zasady stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Żądanie zapłaty odszkodowania jest sprawą cywilną. Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., była konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody łódzkiego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.