II SA/Łd 834/12

Dnia 19 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi U. T. i Z. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących U. T. i Z. T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 834/12 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 20 marca 2012 r. Z. i U. T. wystąpili do Burmistrza Miasta P. z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w P. na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że podziału dokonują w celu powiększenia działki nr [...], gdyż po podziale działki [...] działki [...] i [...] będą stanowiły jedną własność, a dojazd do działki [...] będzie odbywać się przez działkę [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta P., na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaopiniował negatywnie przedstawiony podział nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że działka położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak wynika z § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego nieruchomości podlegają podziałowi według zasad wynikających z rysunku planu z uwzględnieniem minimalnej powierzchni dzielonej działki 800 mkw. i zachowania minimum 20 m szerokości frontu. Kąt położenia granic względem ulic – 90º. Tymczasem, jak stwierdził organ, wstępny podział działki nr [...] nie uwzględnia zasad podziału przedstawionych na rysunku planu i nie uwzględnia warunku położenia granic względem ulic. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i U. T. wskazali, że odmowa podziału jest niezrozumiała, gdyż nie narusza planu miejscowego i wymogów dotyczących działek. Niejasne jest to, że przy ul. Klonowej wszyscy właściciele działek posiadają dokumentację zgodną z ewidencją gruntów, a ewidencji tej nie uznaje Urząd Miasta. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym należy obowiązkowo określić m.in. parametry i wskaźniki zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a także szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponieważ objęta wnioskiem nieruchomość położona jest na obszarze obowiązywania planu miejscowego, ocena dopuszczalności podziału działki nr [...] musi odbyć się stosownie do wymogów przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a z uwagi na to, że ustalenia planu miejscowego są szczegółowe oceny należy dokonać w świetle tych ustaleń. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał wymaganej analizy planu miejscowego i prawidłowo ocenił, że projektowany podział działki nr [...] nie spełnia określonego w § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego wymogu zgodności podziału z zasadami podziału przedstawionymi na rysunku planu (linia przerywana) oraz wymogu położenia granic powstałych w wyniku podziału działek w stosunku do ulic pod kątem 90st. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od postanowień zawartych w planie miejscowym jedynie w przypadkach określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do zastosowania tego przepisu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. i U. T. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu bezpodstawność odmowy podzielenia działki nr [...], odmowy przyłączenia działki [...] do części podzielonej działki i niesłuszne ustalenia dotyczące kąta położenia granicy w stosunku do ulicy. W uzasadnieniu skarżący zawarli twierdzenia podniesione już wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. w przedmiocie negatywnej opinii podziału położonej w P. nieruchomości o nr ewid. [...] na działki nr [...] i [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.), stosownie do którego podział nieruchomości może być dokonany, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega zaopiniowaniu przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, przy czym pod pojęciem zgodności z ustaleniami planu, jak to wynika z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć kwestie dotyczące zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Negatywnie opiniując podział nieruchomości nr [...] organy administracji publicznej uznały, że zaproponowany przez skarżących podział nieruchomości nie odpowiada § 48 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 54, poz. 563), zgodnie z którym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem L8MN ustalone zostały następujące zasady podziału nieruchomości: podziały terenów na działki według zasad przedstawionych na rysunku planu z uwzględnieniem minimalnej powierzchni dzielonej działki 800 mkw. i zachowaniu min. 20 m szerokości frontu; kąt położenia granic względem ulic – 90º. W opinii organów obu instancji proponowany podział działki nr [...] nie uwzględnia zasad podziału nieruchomości przedstawionych na rysunku planu miejscowego i nie został również spełniony warunek kąta położenia granic działki względem ulic. Stanowisko zaprezentowane w postanowieniach Burmistrza Miasta P., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie zasługuje jednak na akceptację. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że przepis art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza zakres badania przez uprawniony organ zgodności przedstawionego do zaopiniowania projektu podziału, ograniczając go co do zasady do dwóch aspektów: przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że dla wyrażenia opinii w przedmiocie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. Organ opiniujący podział nieruchomości, który odbywa się w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest natomiast związany przebiegiem linii podziału nieruchomości, naniesionych na rysunku planu miejscowego ani też ustaleniami co do kąta położenia granic działek względem pasa drogowego. W ocenie tut. Sądu nieprawidłowe jest bowiem odnoszenie postanowień § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego do podziału nieruchomości dokonywanych w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planie miejscowym powinny znaleźć się zasady scalania i podziału nieruchomości. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1587), według którego w planie winny znaleźć się ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierające określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Biorąc pod uwagę systematykę ustawy o gospodarce nieruchomościami, która odróżnia tryb podziału nieruchomości od trybu scalania i ponownego podziału nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3) należy uznać, że określenie wspomnianych parametrów działek uzyskanych w wyniku podziału dotyczy wyłącznie działek dzielonych w trybie scalania i podziału działek, o którym mowa w art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji przepis § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego w świetle art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być odczytywany inaczej jak tylko przepis odnoszący się do działek powstających w wyniku scalania i podziału nieruchomości, nie zaś do działek podlegających podziałowi na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że abstrahując od omówionego wcześniej zakresu badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym podział działki nr [...] dokonywany na podstawie art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien być opiniowany z zastosowaniem przesłanek przewidzianych dla trybu scalania i podziału z art. 101 i nast. tej ustawy dotyczących parametrów działek. Jeśli bowiem idzie o parametry działek mających powstać w wyniku podziału, to ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnił radę gminy jedynie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co też zostało wykonane przez Radę Miasta P., która w § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego ustaliła obowiązek zachowania minimalnej powierzchni działek powstałych wskutek podziału: dla zabudowy mieszkaniowej – 600 mkw., dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej – 800 mkw i dla zabudowy usługowej – 200 mkw. W ocenie tut. Sądu dochowanie jedynie takiego parametru działek przewidzianych projektem podziału podlega badaniu przez organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości. Analiza przywołanych przepisów wskazuje zatem na ograniczone w ramach przysługującego władztwa planistycznego kompetencje rady gminy w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że to nie rada gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem właściwym w sprawach podziału nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., II OSK 2335/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Sąd podkreślił przy tym, że plan miejscowy nie jest częścią procedury podziału nieruchomości, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy. Samego podziału dokonuje zaś wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a podział ten nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Reasumując, podstawą do negatywnego zaopiniowania podziału działki nr [...] nie mógł być fakt, iż podział ten nie odpowiada przebiegowi granic podziału na rysunku planu miejscowego czy też nie został zachowany wymóg określonego kąta położenia granicy działki do ulicy. Abstrahując od powyższego, nie można natomiast tracić z pola widzenia okoliczności, że podział działki [...] na działki [...] i [...] nie zmienia w żaden sposób usytuowania istniejących dotychczas granic wobec ulic. Stąd też warunek kąta położenia granicy należy odnosić wyłącznie do granicy między działkami nr [...] i [...], która z kolei stanowi linię równoległą do obecnie istniejących zewnętrznych granic działki [...] od strony ulic. Skoro zaś podział działek działki [...] na działkę m.in. [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] jako zgodny z planem miejscowym, należy uznać, że zarzutu sprzeczności nie można postawić w stosunku do granicy nowej. Na marginesie wypada również zauważyć, że postanowienie organu I instancji wydane zostało w oparciu o sporządzoną w dniu [...] r. opinię mgr inż. arch. G.W. w sprawie wstępnego projektu podziału działki nr [...], który stanowi załącznik do postanowienia. Osoba sporządzająca opinię naniosła na projekt podziału linie podziału odpowiadające rysunkowi planu miejscowego, który - jak należy sądzić - stanowi jedyny dopuszczalny według organu I instancji sposób podziału nieruchomości. Organ wskazując na taki sposób podziału nieruchomości abstrahował jednak od stanu faktycznego na nieruchomościach, prowadząc linie podziału bez zważania m.in. na istniejące zabudowania na działkach sąsiednich. Co więcej, jedna z wyznaczonych granic dzielonej działki nr [...] również nie odpowiada warunkowi zachowania kąta 90º w stosunku do ulicy projektowanej. Poczynione w sprawie rozważania prowadzą do wniosku, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co skutkowało przyjęciem błędnego zakresu badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym i w konsekwencji braku ustaleń co do dopuszczalności podziału działki nr [...] w świetle art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy i § 37 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Jako że powyższe uchybienia były tego rodzaju, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, Sąd zobowiązany był do ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ uczyni przedstawiony wstępny projekt podziału przedmiotem opinii uwzględniając poczynione wyżej rozważania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2. AG