II SAB/Kr 225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P.B. na bezczynność [....] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [....] S.A. w K. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P.B. z dnia 7 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza [....] S.A. w K. grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od [....] S.A w K. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 czerwca 2014 r. do [....] S.A. z siedzibą w K. wpłynęła skarga P.B. na bezczynność tego podmiotu polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 7 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności [....] S. A. z siedzibą w K. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest obwarowane jakimkolwiek terminem. Pokreślono, że [....] S.A. jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne w postaci dystrybucja energii elektrycznej. Skarżący wskazał też, że wezwaniem z dnia 7 czerwca 2013 r. wystąpił do [....] S.A. w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jego nieruchomości. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 21 czerwca 2013 r., w którym [....] S.A. poinformował go, że urządzenia na działkach w M. gm. [....] stanowią fragmenty wskazanych linii napowietrznych wybudowanych w latach: 1998 r., 1954 r. i 1947 r. W piśmie nie ustosunkowano się do udzielenia żądanej informacji. Dlatego też, skarżący wystosował do przedsiębiorstwa pismo z 2 lipca 2013 r., w którym zwrócił się z ponownym wnioskiem m.in. o przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej, w szczególności decyzji. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. spółka wezwała o sprecyzowanie wniosku, uznając, że został sformułowany zbyt ogólnie. W piśmie z 20 sierpnia 2013 r., skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem, a spółka w piśmie z 5 września 2013 r. podtrzymała swoje stanowisko co do konieczności sprecyzowania wniosku. Skarżący podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi ze względu zarówno ze względu na niesprecyzowanie wniosku przez skarżącego, a zatem niemożliwość stwierdzenia, czy spółka posiada wnioskowane dokumenty, jak również ze względu na to, że dokumenty związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej w latach 40 i 50-tych stanowią państwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, do którego przekazanie "mogło nastąpić dawno temu ", a dokumenty z lat 90 –tych powinny być znane skarżącemu jako stronie postępowania administracyjnego. Skarżący w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. (data wpływu do Sądu) podtrzymał żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pomimo jednolitego stanowiska sądów administracyjnych spółka kolejny raz zakwestionowała występowanie w nin. sprawie bezczynności ze względu na brak sprecyzowania wniosku, a nadto stwierdziła, że w nin. sprawie nie ma zastosowania tryb przewidziany w udip, ale - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Skoro nie budzi już wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie, to dla sposobu jego załatwienia istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, czy spółka posiada, czy też nie żądane dokumenty. Podkreślić w tym miejscu należy, podobnie jak w wielu wcześniejszych orzeczeniach tut. Sądu, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny. Wnioskodawca zażądał udostępnienia kserokopii wszystkich posiadanych przez spółkę dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jego nieruchomości tj. wskazanych działkach ewidencyjnych. Wskazane we wniosku dane są kryteriami wg których spółka powinna sprawdzić, czy posiada wskazane dokumenty. Dokumenty związane z budową infrastruktury elektroenergetycznej mają charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest m.in. każda wiadomość odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, czy też aktualny właściciel urządzeń, a jeżeli inwestorem/właścicielem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnej ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że [....] S.A. w K. powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma przy uwzględnieniu, że twierdzenie organu, iż nie posiada żądanej informacji publicznej musi zostać należycie uwiarygodnione. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła ww. postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź spółki nie zawiera bowiem żądanej informacji o dokumentach, a wezwanie do sprecyzowania wniosku było nieuprawnione. Wniosek skarżących jest bowiem na tyle "czytelny", że na jego podstawie można ustalić, o jakie dokumenty się oni zwrócili. Tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie ww. przepisu, przy czym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt l OSK 831/13 stwierdził, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, powinno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama natomiast potencjalna możliwość znajdowania się niektórych dokumentów w archiwach nie spółki, ale w państwowym zasobie archiwalnym w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U.2011.123.698) nie oznacza braku aktualności wyżej zaprezentowanych poglądów. Dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/14). Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 i art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.