I SA/Gd 706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S., T.S., T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 14 lutego 2014 r. nr SKO.41/VI-3255/22/2013 w przedmiocie zwrotu dotacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 13 listopada 2013 r., nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 1.523 (tysiąc pięćset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 706/14 UZASADNIENIE I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 §2, art. 138 §1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S., T. S., T. S. prowadzących [...] Ośrodek Edukacyjny [...] (dalej jako strona), na decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] określającej Z. S., T. S., T. S. jako osobom prowadzącym [...] Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...], Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...], Szkołę Policealną dla Dorosłych [...] do zwrotu dotację wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 8.068,58 zł oraz dotację niewykorzystaną w kwocie 30,72 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II. Stan sprawy: została przeprowadzona kontrola w szkołach prowadzonych przez Z. S., T. S., T. S. w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przyznanych dla szkół niepublicznych. Kontrola objęła wydatki rozliczone z dotacji otrzymanej z Urzędu Miejskiego [...] za okres od maja 2009r. do grudnia 2012r. oraz zgodność liczby uczniów zapisanych w dokumentacji szkoły z liczbą uczniów wykazywaną do dotacji w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2012r. Z kontroli sporządzono protokół. Po zapoznaniu się z protokołem kontroli Z. S. zakwestionowała ustalenia w zakresie uznania wydatków na wynagrodzenie dla prowadzących szkoły pełniących funkcje dyrektorów za niepodlegające rozliczeniu z dotacji. Ponadto wskazała, że wszelkie zastrzeżenia zawarte w protokole nie mają podstawy prawnej z uwagi na brak prawidłowego upoważnienia, jednocześnie wnosząc o zwrot kwoty 508,20 zł wpłaconej na konto Urzędu Miasta w dniu 15 lipca 2013r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2013r. organ pierwszej instancji odpowiedział na zarzuty strony co do braku uprawnienia do przeprowadzenia kontroli z uwagi na uznanie za nieważną przez WSA w Gdańsku uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]. Organ wyjaśnił, iż ww. wyrok spowodował konieczność opracowania i uchwalenia nowej uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a uchwała taka została podjęta w dniu 20 lutego 2012r., funkcjonuje w obrocie prawnym i na jej podstawie kontrolujący przeprowadzili przedmiotową kontrolę. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że kwota 8.068,78 zł winna zostać zwrócona, gdyż nie można rozliczyć z dotacji wynagrodzenia dla dyrektorów szkół, które nie jest w świetle ustawy wydatkiem mogącym być rozliczonym z dotacji zaś wpłacona przez stronę kwota 508,20 zł podlegała zwrotowi jako wydatkowana na reklamę, czego nie można uznać za koszt bezpośrednio związany z procesem kształcenia. 28 sierpnia 2013r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pouczając o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Protokół z kontroli został poddany sprawdzeniu i na skutek wykrycia błędów rachunkowych oraz innych niezgodności organ pierwszej instancji nakazał wyjaśnienie i sprostowanie protokołu przez kontrolujących. Organ pierwszej instancji zwrócił się do stron o wyjaśnienia różnic w kwotach dotyczących usługi reklamowej, wypłat za czerwiec 2012 z tytułu pełnienia funkcji dyrektora i innych kwestii budzących wątpliwości organu. Pełnomocnik strony wskazał, że nie zgadza się z tym, że wydatki poniesione na wynagrodzenia dla dyrektorów i wydatki na reklamę nie stanowią wydatków bieżących szkół. Strona nie złożyła żądanych przez organ dokumentów. W dniu 13 listopada 2013r. organ wydał decyzję, którą określił stronom do zwrotu kwotę 8.068,58 zł jako kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotację niewykorzystaną w kwocie 30,72 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Od decyzji odwołał się pełnomocnik stron podnosząc, że decyzja zawiera wady w związku z nie zawarciem w niej wszelkich elementów wymaganych prawem, a mianowicie błędne oznaczenie strony i nieokreślenie prawidłowo podstawy prawnej. Jednocześnie w odwołaniu nie zakwestionowano zasadności, ani wysokości kwot przypisanych do zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpatrując przedmiotową sprawę, wobec treści odwołania uznało za pozostające poza sporem, że strona zgadza się z treścią decyzji co do kwot określonych do zwrotu. Zdaniem Kolegium zarzuty odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 K.p.a.). Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu SKO wskazało, że w decyzji oznaczono organ ją wydający, a także adresata tj. osoby prowadzące dotowane szkoły a mianowicie Z. S., T. S. i T. S. Zostało to zrobione w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości komu organ nakazuje zwrot dotacji. Z decyzji, zdaniem Kolegium, wynika jasno kto jest stroną postępowania. Określenie w pkt. 1 i 2 decyzji stron nie budzi wątpliwości. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. nie musi jednak oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie ww. elementy. SKO nie podzieliło również zarzutu w zakresie podstawy prawnej, gdyż organ pierwszej instancji szczegółowo określił podstawę prawną decyzji. Nie jest wymagane przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji, a przepisy, których zastosowanie jest oczywiste i bezsporne, nie wymagają przytoczenia. Organ pierwszej instancji wskazał Dział III ustawy Ordynacja podatkowa jako podstawę sposobu naliczania odsetek w oparciu o zacytowane w podstawie prawnej decyzji przepisy, jednocześnie szczegółowo wyjaśniając w sentencji decyzji, a także w uzasadnieniu sposób określenia odsetek. Choć decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje, to uchybienie takie nie powoduje jednak samo przez się nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to zatem uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoją decyzję wyjaśniając skąd wynikają kwoty określone do zwrotu i dlaczego zostały uznane za dotację wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotację niewykorzystaną. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że umorzył postępowanie co do kwot 507,60 zł i 4.757,70 zł z uwagi na bezprzedmiotowość, gdyż w toku postępowania tj. w dniu 15 lipca 2013 r. organ prowadzący zwrócił do Urzędu Miejskiego [...] o dotację w kwocie 5273,70 zł. III. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1/ art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania do organów Państwa tj. niewłaściwie prowadzenie akt sprawy: brak metryczki oraz nie ponumerowanie dokumentów, antydatowanie decyzji; 2/ art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania tj. uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych dowodów; 3/ art. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w prowadzeniu i zakończeniu postępowania, 4/ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji antydatowanej, bez oznaczenia strony, adresata decyzji, brak podpisów osób upoważnionych do wydania decyzji. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w 2013 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Miejskiego [...] przeprowadzili kontrolę w szkołach prowadzonych przez Z. S., T. S. i T. S. w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przyznanych niepublicznym przedszkolom i niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta [...] budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kontrola obejmowała wydatki rozliczone z dotacji otrzymanej z Urzędu Miejskiego [...] za okres od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. oraz zgodność liczby uczniów zapisanych w dokumentacji szkoły z liczbą uczniów wykazywaną do dotacji w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. W dniu 18 listopada 2013 r. na adres pełnomocnika państwa S. przesłana została decyzja Nr [...] z [...], od której w dniu 29 listopada 2013 r. złożono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wnioskując o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu wskazano naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. tj. brak wskazania adresata decyzji oraz nieprawidłowe podanie podstawy prawnej decyzji. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej przyjmuje się, że niezbędnym, obligatoryjnym minimum jest określenie w decyzji: oznaczenia organu administracji wydającego decyzję, wskazanie adresata decyzji czyli w przypadku osoby fizycznej podanie jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak jednego z tych elementów powoduje, iż taka decyzja jest niewykonalna i stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W piśmie Prezydenta Miasta [...] nazwanego "decyzją" nie wskazano adresata decyzji. Tego okoliczności nie zmienia fakt, że w treści pisma kilkakrotnie wymienia się nazwiska osób kontrolowanych, jednak adresat nie może być oznaczony w sposób dorozumiany. Strona musi być wymieniona w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Pismo Prezydenta Miasta [...] stanowiące swego rodzaju ustalenia, w sprawie wszczętej z urzędu w dniu 28 sierpnia 2013 r., w ocenie strony nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego a tym samym strona uznała, iż niemożliwe jest odwołanie od niego. Jeśli jednak uznano by, iż jest to decyzja, to jest ona dotknięta poważną wadą prawną powodującą jej nieważność. IV. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: V. Skarga okazała się uzasadniona. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia jej adresata. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego i należy przyjąć, że decyzja która nie zawiera wszystkich składników jest decyzją wadliwą. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że jako minimum elementów dla zakwalifikowania pisma jako decyzji, traktuje się cztery składniki to jest: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005 r. str. 645, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10 ). Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania. Sąd podkreśla, że pominięcie adresata decyzji czyni decyzję niewykonalną i stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia strony postępowania - nie wskazuje adresata obowiązku o którym mowa w osnowie decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Osoba adresata decyzji nie wynika również z uzasadnienia decyzji; wprawdzie wskazuje się w uzasadnieniu decyzji na Z. S., T. S. i T. S., lecz jedynie jako osoby prowadzące placówki oświaty. Ta informacja nie czyni nikogo z ww. adresatem lub adresatami decyzji. Faktycznie zamieszczono zarządzenie o doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji do rąk "E. J.", jednak to zarządzenie zawiera jedynie informację o tym komu organ zamierza decyzję doręczyć i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego kto jest adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek z decyzji wynikający (por. wyrok NSA z 6.05.2008 r. sygn. IIGSK 64/08, LEX nr 467116). W tych warunkach organ drugiej instancji winien dokonać oceny wady decyzji organu pierwszej instancji, polegającej na braku adresata decyzji i uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął jednak opisane naruszenie prawa - czym sam naruszył wskazany przepis i wydana przez niego zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo. VI. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena Sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego, co prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję organu administracji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.; na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. EK